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案情回顧

特色解讀

專業(yè)點(diǎn)評(píng)

該案是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)期間起訴的案件，完整經(jīng)歷了立案、調(diào)查、提出訴前檢察建議、跟進(jìn)監(jiān)督、提起訴訟、一審、二審、執(zhí)行等訴訟程序，體現(xiàn)了檢察公益訴訟案件的特點(diǎn)和規(guī)律，很好地檢驗(yàn)了檢察公益訴訟的頂層設(shè)計(jì)。該案有以下幾個(gè)突出特點(diǎn)：

一是全面調(diào)查收集證據(jù)。調(diào)查是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的基礎(chǔ)，雖然行政訴訟法規(guī)定了行政機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任的舉證規(guī)則，但從司法實(shí)踐情況看，檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)了較重的舉證責(zé)任，在收集證據(jù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)的行政行為違法也是重要的待證事實(shí)，庭審也主要圍繞檢察機(jī)關(guān)的舉證進(jìn)行。本案中，檢察機(jī)關(guān)采用了調(diào)閱、復(fù)制行政執(zhí)法卷宗、詢問、現(xiàn)場勘驗(yàn)等調(diào)查手段，全面收集了證明銅仁市國土資源局和梵凈山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局行政行為違法，侵害國家利益和社會(huì)公共利益的相關(guān)證據(jù)，厘清了兩個(gè)行政機(jī)關(guān)的各自監(jiān)管職責(zé)和權(quán)限，體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督的公權(quán)屬性。

二是采用一體化辦案模式。檢察公益訴訟是新生事物，涉及行政機(jī)關(guān)依法行政，涉及國家利益和社會(huì)公共利益的保護(hù)，敏感而復(fù)雜。而且，與訴訟監(jiān)督案件辦案特點(diǎn)不同，檢察公益訴訟是全流程辦案模式，現(xiàn)有民行檢察人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力難以滿足辦案的需要。一體化辦案模式成為破解這些難題的有效辦案機(jī)制。本案中，貴州省、市、縣三級(jí)檢察機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)，協(xié)同推進(jìn)辦案進(jìn)程，充分發(fā)揮了檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的優(yōu)勢，探索了有效的一體化辦案機(jī)制。

三是體現(xiàn)了特殊的訴訟規(guī)則。檢察公益訴訟是民事訴訟法、行政訴訟法規(guī)定的特殊訴訟制度，無論是民事公益訴訟，還是行政公益訴訟，都是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的一種新方式。對(duì)于行政公益訴訟而言，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的行政違法行為后，首先通過檢察建議的方式，督促行政機(jī)關(guān)主動(dòng)糾正違法行為；在行政機(jī)關(guān)拒不整改、國家利益和社會(huì)公共利益沒有得到有效保護(hù)的情況下，檢察機(jī)關(guān)通過提起訴訟的方式，啟動(dòng)人民法院的審判程序，由人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為是否違法作出實(shí)體上的裁判。在訴訟活動(dòng)中，雖然檢察機(jī)關(guān)同樣和被告承擔(dān)相同的訴訟義務(wù)，但與普通原告相比，檢察機(jī)關(guān)享有符合其特殊訴訟地位要求的特殊訴訟權(quán)利?！皟筛摺薄蛾P(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定的主要內(nèi)容就是這一特殊性的具體反映。對(duì)于司法解釋沒有明確的內(nèi)容，解釋規(guī)定了遵守憲法法律規(guī)定、遵循訴訟基本原則、遵循檢察權(quán)審判權(quán)運(yùn)行規(guī)律的原則，指導(dǎo)各地在辦案實(shí)踐中探索完善。

本案中，除了檢察機(jī)關(guān)起訴時(shí)不提交法定代表人身份證明、組織機(jī)構(gòu)代碼證、授權(quán)委托書，用出庭通知書而不是傳票通知檢察機(jī)關(guān)出庭等特殊訴訟權(quán)利外，在具體訴訟規(guī)則方面也有一些創(chuàng)新，如檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求和人民法院的判決內(nèi)容既包含確認(rèn)違法的情形，也包含督促銅仁市國土資源局、梵凈山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局繼續(xù)履行職責(zé)的內(nèi)容，確認(rèn)違法和督促履職兩種訴訟請(qǐng)求的并用，既起到了督促行政機(jī)關(guān)依法行政的警示作用，也能督促其依法繼續(xù)履行監(jiān)管職責(zé)，體現(xiàn)了檢察公益訴訟確保法律統(tǒng)一正確實(shí)施的客觀訴訟的屬性。

本案也有一些需要改進(jìn)的地方。如允許第三人參加訴訟并不符合行政公益訴訟的客觀訴訟屬性。行政訴訟中的第三人制度，目的是保障與訴有利害關(guān)系的第三人的訴訟權(quán)利，并有利于人民法院查清案件事實(shí)。在檢察公益訴訟中，提起公益訴訟的檢察機(jī)關(guān)與訴沒有利害關(guān)系，人民法院也僅就行政機(jī)關(guān)的行為是否合法、是否損害公益進(jìn)行審理和判決，不針對(duì)行政相對(duì)人的私益。即使案件處理結(jié)果間接導(dǎo)致行政相對(duì)人承擔(dān)義務(wù)或者權(quán)益減損，該相對(duì)人對(duì)本行政公益訴訟也沒有提起上訴等訴訟權(quán)利，而是應(yīng)當(dāng)另行提起行政訴訟。最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》已經(jīng)體現(xiàn)了這樣的原則，其規(guī)定“公民、法人和其他組織以人身、財(cái)產(chǎn)受到損害為由申請(qǐng)參加訴訟的，告知其另行起訴?！痹谛姓嬖V訟案件審理過程中，如果需要行政相對(duì)人參與以查清案件事實(shí)，該相對(duì)人可以作為證人而非第三人參與訴訟。

2017年修法完成了檢察公益訴訟制度的初期構(gòu)建，2018年3月“兩高”聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，在司法解釋層面，進(jìn)一步細(xì)化了程序運(yùn)作。但現(xiàn)有規(guī)范對(duì)處于成長期的檢察公益訴訟而言，制度供給仍顯不足。最高人民檢察院公布的十大典型案例，展示了類型化案件的成功做法，無疑發(fā)揮了制度完善的引導(dǎo)作用。

本案因關(guān)涉國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)梵凈山的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，格外引人關(guān)注。梵凈山擁有黔金絲猴、娃娃魚等眾多國家重點(diǎn)保護(hù)珍稀動(dòng)植物，有“空氣罐頭”和“綠寶石”的美譽(yù)。梵凈山生態(tài)環(huán)境的破壞，從表面看，是由于上世紀(jì)90年以來開始的非法采礦行為，但其背后，是相關(guān)行政主體的違法行使職權(quán)或者不作為。對(duì)于生態(tài)環(huán)境類檢察行政公益訴訟案件辦理，本案的示范性體現(xiàn)在：

其一，案件類型選擇上的行政公益優(yōu)位原則。如果造成生態(tài)環(huán)境損害的主體，既有民事侵權(quán)主體，也有不依法履職的行政機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)則面臨公益訴訟案件類型的選擇問題。對(duì)此，規(guī)范層面并未予以明確。

從檢察公益訴訟制度頂層設(shè)計(jì)的初衷，以及2015年試點(diǎn)以來實(shí)踐運(yùn)行的效果來看，一般情況下，行政公益訴訟應(yīng)優(yōu)位于民事公益訴訟。一方面原因是民事公益訴訟中需要對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的損害進(jìn)行評(píng)估鑒定，以支持環(huán)境修復(fù)費(fèi)、服務(wù)功能損失費(fèi)等訴訟請(qǐng)求。但鑒定難一直是檢察公益訴訟案件辦理中存在的突出問題之一，即使是在環(huán)境公益訴訟起步早、基礎(chǔ)好的貴州，本案也因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)問題和鑒定機(jī)構(gòu)資質(zhì)等原因，沒能對(duì)生態(tài)環(huán)境的損害進(jìn)行評(píng)估量化。另一方面更主要的原因是，當(dāng)存在較為嚴(yán)重的生態(tài)損害時(shí)，因?yàn)閷I(yè)性強(qiáng)、成本高和歷時(shí)長等多種因素，一般情況下，侵權(quán)民事主體恢復(fù)環(huán)境的能力較弱。而負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)在資源配置方面則更有優(yōu)勢，效率性更高，同時(shí)又可以產(chǎn)生以點(diǎn)帶面的效果，有利于促進(jìn)依法行政。本案中，梵凈山生態(tài)損害非一日之寒，如以紫玉公司為被告提起民事公益訴訟，對(duì)公益保護(hù)的效果遠(yuǎn)不及行政公益訴訟。后者不僅能產(chǎn)生判決效力外的附隨性效果，而且代履行后，行政主體還能依法要求直接造成損害的民事侵權(quán)主體承擔(dān)責(zé)任。因此，行政公益優(yōu)位的效果在本案中得到了較好的體現(xiàn)。然而，從全國情況看，2017年檢察公益訴訟全面開展以來，生態(tài)環(huán)境類刑事附帶民事公益訴訟案件比例過高，這一做法雖然提高了起訴案件數(shù)量，但從保護(hù)環(huán)境公益實(shí)際效果而言，未必是理想的選擇。

其二，在涉及多個(gè)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)情況下，責(zé)任主體的確定。由于生態(tài)環(huán)境類行政公益訴訟涉及法律法規(guī)繁雜，對(duì)某一生態(tài)環(huán)境損害，極有可能存在多個(gè)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，本案就屬于這種情況。紫玉公司是招商引資企業(yè)，享受當(dāng)?shù)剌^多的優(yōu)惠政策，負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的保護(hù)區(qū)管理局、國土部門、水務(wù)部門、環(huán)保部門、安監(jiān)部門以及當(dāng)?shù)卣畬?duì)其開發(fā)利用并沒有從嚴(yán)依照法律法規(guī)進(jìn)行監(jiān)督和管理，致使紫玉公司無證或行政許可手續(xù)辦理不全及無生物多樣性評(píng)估、環(huán)境影響評(píng)價(jià)和未繳納植被恢復(fù)費(fèi)、礦山修復(fù)治理費(fèi)、水土保持費(fèi)等情況下仍能大量開采，且是破壞性、浪費(fèi)性開采。

由于現(xiàn)有規(guī)范沒有對(duì)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)行政機(jī)關(guān)的數(shù)量作出規(guī)定，本著抓主要矛盾的策略，實(shí)踐中檢察公益訴訟大多選擇起訴單一行政主體，但并非一定之規(guī)，還應(yīng)因事而異，出發(fā)點(diǎn)是公益保護(hù)的最大化，以實(shí)現(xiàn)公益訴訟的雙贏多贏共贏。根據(jù)法律規(guī)定，檢察行政公益訴訟的程序運(yùn)行有明顯的兩階性：一方面要充分發(fā)揮訴前程序的功能，如果多個(gè)行政機(jī)關(guān)對(duì)生態(tài)損害負(fù)有責(zé)任，可向多家行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，督促其依法履職。另一方面也要考慮訴前與起訴的承接性。通過訴前程序，已履職到位的行政機(jī)關(guān)，可不列入起訴被告；但對(duì)被訴行政機(jī)關(guān)，則必須經(jīng)過訴前程序。本案在調(diào)查方面的亮點(diǎn)是：在有兩個(gè)主要行政責(zé)任主體，且有第三人的情況下，檢察機(jī)關(guān)通過細(xì)致調(diào)查，理清了行政機(jī)關(guān)各自的法定職責(zé)，并根據(jù)其職責(zé)和履職情況，以公益保護(hù)為目標(biāo)提出檢察建議。檢察建議期滿后，跟蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn)公益損害仍在持續(xù)狀態(tài)，于是決定提起訴訟。從裁判結(jié)果看，分別針對(duì)兩機(jī)關(guān)提出的確認(rèn)違法、要求履職的訴訟請(qǐng)求全部獲得了法院支持。

本案需要進(jìn)一步思考的問題是行政公益訴訟中的第三人。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，“公民、法人或者其他組織同被訴行政行為有利害關(guān)系但沒有提起訴訟，或者同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系的，可以作為第三人申請(qǐng)參加訴訟”“人民法院判決第三人承擔(dān)義務(wù)或者減損第三人權(quán)益的，第三人有權(quán)依法提起上訴。”目前由于公益訴訟規(guī)范較為粗疏，沒有規(guī)定的內(nèi)容需要參照《行政訴訟法》有關(guān)規(guī)定。但由于公益訴訟是客觀訴訟，是以維護(hù)公益為目的，將與被訴行政行為有行政私益利害關(guān)系的主體列為第三人，是否混淆了兩種不同的訴訟目的？行政公益訴訟與行政私益訴訟在訴訟構(gòu)造設(shè)計(jì)上是否也應(yīng)有所區(qū)別，不宜簡單套用？鑒于第三人問題是行政公益訴訟中的普遍性問題，應(yīng)通過相關(guān)立法加以明確，以保證執(zhí)法的規(guī)范和統(tǒng)一。