作者：師延鋒（德州中院）
轉(zhuǎn)自：魯法行談
【裁判要旨】
地方人民政府需要對(duì)國有土地上房屋和集體土地同時(shí)進(jìn)行征收的，應(yīng)當(dāng)分別依據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》和《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行，而不能混為一體。否則，相對(duì)人提起訴訟，對(duì)未區(qū)分國有土地上的房屋和集體土地，而是在一個(gè)行政程序中一并征收，且不能提供經(jīng)過法定程序證據(jù)的，人民法院應(yīng)依法予以撤銷，如撤銷將會(huì)給社會(huì)公共利益造成重大損害的，應(yīng)依法確認(rèn)違法。
【案 情】
2017年3月6日，夏津縣政府作出夏征決字〔2017〕1號(hào)房屋征收決定，決定對(duì)“六五河以南、中山南路以西、銀山路以東（詳見縣規(guī)劃部門確定的用地范圍圖）”范圍內(nèi)的房屋及附屬物實(shí)施征收。原告韓志慶房屋位于該征收范圍內(nèi)。
此前，夏津縣政府先后進(jìn)行了以下工作：2016年2月5日，將前述需征收房屋的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目納入夏津縣國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃。2017年1月6日，對(duì)六五河以南片區(qū)房屋征收調(diào)查登記情況進(jìn)行公告。2017年1月21日，將前述棚戶區(qū)改造項(xiàng)目納入夏津縣2017年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，并經(jīng)夏津縣政府常務(wù)會(huì)議討論。2017年1月22日，發(fā)布夏征方案告字（2017）1號(hào)公告，對(duì)《六五河以南片區(qū)改造項(xiàng)目房屋征收補(bǔ)償方案（征求意見稿）》進(jìn)行公告并征求意見。2017年2月24日，形成《六五河以南片區(qū)改造項(xiàng)目房屋征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告》。2017年3月4日，夏津縣銀城街道辦事處北關(guān)居委會(huì)、西關(guān)居委會(huì)分別通過決議，同意對(duì)六五河以南片區(qū)實(shí)施拆遷改造。2017年3月6日，對(duì)征收補(bǔ)償方案征求意見后的修改情況進(jìn)行公告，對(duì)臨時(shí)安置費(fèi)、搬遷費(fèi)、安置房交付期限三項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行了調(diào)整。
夏津縣政府前述征收行為共涉及被征收人1400余戶，已完成拆遷約1300戶。原告韓志慶房屋尚未拆除。夏津縣政府前述征收行為涉及的對(duì)象既包括征收范圍內(nèi)國有土地上的房屋，也包括征收范圍內(nèi)的集體土地。、
【裁 判】
德州市中級(jí)人民法院一審認(rèn)為，關(guān)于被訴征收決定合法性問題。依據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第四條、第五條與第八條至第十五條，《山東省國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第四條、第五條與第九條至第十六條，《中華人民共和國土地管理法》第四十五條、第四十六條、第四十七條、第四十八條，《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第二十五條的相關(guān)規(guī)定，被告夏津縣政府對(duì)征收范圍內(nèi)的國有土地上房屋及集體土地進(jìn)行征收，應(yīng)當(dāng)分別依據(jù)前述法律的規(guī)定履行法定程序后進(jìn)行。本案中，被告實(shí)施的六五河以南片區(qū)改造項(xiàng)目，國有土地上的房屋征收符合夏津縣國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，其在擬定征收補(bǔ)償方案并經(jīng)征求公眾意見后作出修改并及時(shí)公布，并在作出被訴房屋征收決定前進(jìn)行了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和政府常務(wù)會(huì)議討論，主要程序符合法律規(guī)定，但被告未能提供證據(jù)證明確需征收房屋的建設(shè)活動(dòng)符合專項(xiàng)規(guī)劃以及征收補(bǔ)償費(fèi)用專戶存儲(chǔ)、專款專用的情況；另外，對(duì)于征收范圍內(nèi)北關(guān)居委會(huì)和西關(guān)居委會(huì)集體土地的征收，被告雖然主張2010年已經(jīng)山東省人民政府魯政土字[2010]1446號(hào)批復(fù)批準(zhǔn)征收，但其無正當(dāng)理由未在法定舉證期限內(nèi)提交該證據(jù)，也未提交對(duì)征收土地方案進(jìn)行公告和組織實(shí)施的相關(guān)證據(jù)。因此，依據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第一條第一款的規(guī)定，對(duì)于前述被告未能舉證證實(shí)的情況，依法視為被告作出被訴征收決定行為沒有相應(yīng)的證據(jù)。綜上所述，被訴行政征收行為主要證據(jù)不足，依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（一）項(xiàng)的規(guī)定，應(yīng)予撤銷。但由于被訴行政征收行為涉及舊城改造，范圍較大，人數(shù)眾多，且絕大多數(shù)被征收人已經(jīng)拆遷完畢，如果撤銷將會(huì)給社會(huì)公共利益造成重大損害，據(jù)此，依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第（一）項(xiàng)之規(guī)定，判決確認(rèn)被告夏津縣人民政府作出的夏征決字﹝2017﹞1號(hào)房屋征收決定違法。
山東省高級(jí)人民法院二審認(rèn)為，本案夏津縣政府作出夏征決字〔2017〕1號(hào)房屋征收決定，實(shí)施的六五河以南片區(qū)改造項(xiàng)目符合夏津縣國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，夏津縣政府實(shí)施征收行為的主要程序亦符合法律規(guī)定。但因夏津縣政府存在未能向原審法院提供證明征收房屋的建設(shè)活動(dòng)符合專項(xiàng)規(guī)劃以及征收補(bǔ)償費(fèi)用專戶存儲(chǔ)、專款專用的證據(jù)以及對(duì)于征收范圍內(nèi)北關(guān)居委會(huì)和西關(guān)居委會(huì)集體土地的征收未在法定舉證期限內(nèi)提交相關(guān)證據(jù)等違法之處，原審法院依據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第一條第一款的規(guī)定，針對(duì)夏津縣政府未能舉證的情況，依法視為夏津縣政府作出被訴征收決定沒有相應(yīng)的證據(jù)，進(jìn)而認(rèn)定被訴征收行為主要證據(jù)不足，并無不當(dāng)。因被訴行政征收行為涉及舊城改造，范圍較大，人數(shù)眾多，且絕大多數(shù)被征收人已經(jīng)拆遷完畢，征收行為已經(jīng)勢(shì)在必行，如果撤銷將會(huì)給社會(huì)公共利益造成重大損害，原審法院判決確認(rèn)夏津縣政府作出的夏征決字〔2017〕1號(hào)房屋征收決定違法，符合《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第（一）項(xiàng)的規(guī)定。綜上，原審法院判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，應(yīng)予維持。上訴人的上訴理由不能成立，不予支持。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項(xiàng)之規(guī)定，判決駁回上訴，維持原判決。
【評(píng)析】
該案例涉及地方人民政府在一并征收集體土地和國有土地上房屋時(shí)，程序未作合理區(qū)分，而是簡(jiǎn)單一并推進(jìn)的情況。實(shí)踐中，這種操作方式在“城中村”改造工作中具有一定普遍性，對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益造成了較大影響。此類案件在當(dāng)前的征收拆遷類案件中也占有相當(dāng)比例，成為引發(fā)行政爭(zhēng)議的一大誘因。對(duì)此，無論是行政執(zhí)法方面還是司法實(shí)務(wù)方面，都需要引起一定重視。
一、相關(guān)法律規(guī)定
《中華人民共和國土地管理法》第八條規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！庇捎谖覈恋厮袡?quán)存在國家所有和集體所有兩種形式，因此，在行政征收過程中，就相應(yīng)存在對(duì)于國有土地上的房屋進(jìn)行征收和對(duì)集體土地進(jìn)行征收的兩種法定程序，這是由我國土地所有權(quán)的性質(zhì)所決定的。
關(guān)于集體土地征收，《中華人民共和國土地管理法》第四十五條至第四十八條和《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第二十五條作了明確規(guī)定：根據(jù)征收土地的不同情況，分別報(bào)國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。同時(shí)，按照按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。在征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。征收土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實(shí)施，并將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜龋诒徽魇胀恋厮诘氐泥l(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告。被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補(bǔ)償?shù)怯?。征收土地的各?xiàng)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)自征地補(bǔ)償、安置方案批準(zhǔn)之日起3個(gè)月內(nèi)全額支付。
關(guān)于國有土地上的房屋征收，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第四條、第五條和第八條至第十五條作了明確規(guī)定：市、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作，由其確定的房屋征收部門具體組織實(shí)施，而房屋征收部門可以委托房屋征收實(shí)施單位，承擔(dān)房屋征收與補(bǔ)償?shù)木唧w工作。為了保障國家安全、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的需要，符合法定情形、確需征收房屋的，由市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定。確需征收房屋的各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃。保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建，應(yīng)當(dāng)納入市、縣級(jí)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃。房屋征收部門擬定征收補(bǔ)償方案，報(bào)市、縣級(jí)人民政府，經(jīng)論證公布并征求公眾意見后，將征求意見情況和修改情況及時(shí)公布。另外，市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；房屋征收決定涉及被征收人數(shù)量較多的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議討論決定，且征收補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)當(dāng)足額到位、專戶存儲(chǔ)、?？顚Ｓ?。市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定后應(yīng)當(dāng)及時(shí)公告。公告應(yīng)當(dāng)載明征收補(bǔ)償方案和行政復(fù)議、行政訴訟權(quán)利等事項(xiàng)。房屋征收部門應(yīng)當(dāng)對(duì)房屋征收范圍內(nèi)房屋的權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積等情況組織調(diào)查登記，調(diào)查結(jié)果應(yīng)當(dāng)在房屋征收范圍內(nèi)向被征收人公布。
二、本案典型意義
由于土地所有權(quán)性質(zhì)的復(fù)雜性，部分地方政府在征收工作中常?！盎睘楹?jiǎn)”，有意無意省略部分法定程序，特別是對(duì)集體土地的征收，經(jīng)常以“以租代征”或者“參照國有”的方式進(jìn)行，忽略了集體土地應(yīng)有的法定程序。比如，有的未取得國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，有的雖經(jīng)過批準(zhǔn)但未履行公告和聽取意見的程序，有的則直接套用國有土地上房屋征收的程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等等。這種情況，在“城中村”改造工作中表現(xiàn)的尤為明顯，成為影響相對(duì)人合法權(quán)益的突出問題，又因?yàn)榇祟惞ぷ魃婕胺秶蟆⑷藬?shù)多且直接觸及群眾切身利益，因此，此類案件的依法妥善處理，對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展影響重大。
本案屬于典型的“城中村”改造中的征收補(bǔ)償問題，具有相當(dāng)?shù)拇硇?，真?shí)反映了地方政府在開展此類工作中存在的相關(guān)問題。涉案征收片區(qū)既有國有土地上的房屋，也有集體土地及其上的房屋。如前所述，國有土地上房屋的征收與集體土地的征收，在征收程序和所適用的法律以及征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面存在明顯區(qū)別。在集體土地未經(jīng)依法征收、土地權(quán)屬性質(zhì)并未改變的情況下，直接作出包含該集體土地的房屋征收決定，明顯違反《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，此違法性并不因征收補(bǔ)償?shù)轿换蛏形匆l(fā)爭(zhēng)議而消除。因此，不能在同一征收程序中既征收國有土地上的房屋，又征收集體土地上房屋，否則，將因行政程序的違法性而導(dǎo)致征收工作失去正當(dāng)性。本案對(duì)于正確區(qū)分征收對(duì)象是國有土地上房屋還是集體土地上的房屋，促使行政機(jī)關(guān)在征地拆遷過程中選擇合法的征收補(bǔ)償程序,預(yù)防和減少違法征收行為，具有典型示范意義。
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