做實(shí)做強(qiáng)行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的幾點(diǎn)建議
作者：李鄭陽 邢進(jìn)生 胡皓 河南省南陽市人民檢察院、河南省南陽市臥龍區(qū)人民檢察院
檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),肩負(fù)著對包括行政訴訟在內(nèi)的四大訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督的重大使命。但由于監(jiān)督的法律依據(jù)不完善、基層機(jī)構(gòu)設(shè)置不完備、非訴執(zhí)行監(jiān)督剛性不足等多種因素影響,導(dǎo)致行政訴訟監(jiān)督在四大訴訟監(jiān)督體系中的配置失衡,而作為其重要組成部分的行政非訴執(zhí)行監(jiān)督更是處于弱勢。因此,加強(qiáng)行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的實(shí)踐探索具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。行政非訴執(zhí)行監(jiān)督有其自身的特點(diǎn),一是辦案數(shù)量逐年上升;二是案件來源多系依職權(quán)監(jiān)督;三是監(jiān)督領(lǐng)域相對單一。在辦案中,行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作存在的問題既有審判機(jī)關(guān)方面的,也有行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)方面的;既有實(shí)體上的,也有程序上的。筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn),檢察機(jī)關(guān)自身存在的問題主要有以下五個(gè)方面: 一是工作開展不平衡。公眾對檢察機(jī)關(guān)的行政非訴執(zhí)行監(jiān)督職能了解較少,絕大部分案件系檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)主動(dòng)開展監(jiān)督。部分單位辦案長期集中在一個(gè)固定領(lǐng)域,其他領(lǐng)域開展監(jiān)督活動(dòng)較少。 二是辦案人員素養(yǎng)有待提高。行政非訴執(zhí)行案件數(shù)量大,內(nèi)容龐雜,涉及范圍廣泛,需要熟練掌握多部門多領(lǐng)域相關(guān)法律。但辦案人員的辦案能力和水平卻相對不高,難以發(fā)現(xiàn)案件中存在的問題。 三是機(jī)構(gòu)設(shè)置不完備。司法責(zé)任制改革后,由于基層檢察院采取扁平化管理,一些院民事、行政、公益訴訟檢察三合一,三大檢察由一個(gè)部門的幾個(gè)人承擔(dān),行政檢察沒有專門的機(jī)構(gòu)和專職人員,應(yīng)付日常事務(wù)都頗為吃力,很難實(shí)現(xiàn)做實(shí)做強(qiáng)的目標(biāo)。 四是法律規(guī)定不明確。目前行政訴訟法等法律法規(guī)并未明確規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為,可以監(jiān)督糾正。實(shí)務(wù)中,對于檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為,依照什么法律、什么條款,以何種方式進(jìn)行監(jiān)督糾正仍缺乏明確的立法規(guī)定或?qū)嵺`指引。 五是監(jiān)督剛性不夠強(qiáng)。目前,檢察機(jī)關(guān)開展行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的手段主要是發(fā)出檢察建議、跟進(jìn)建議落實(shí)、移交違法犯罪線索等,如果審判機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)不配合,沒有更有效的手段制約。
從檢察機(jī)關(guān)的角度來看,要解決行政非訴執(zhí)行監(jiān)督過程中的問題,既需要發(fā)揮檢察智慧和監(jiān)督智慧,并努力克服自身短板、提高自身履職能力,又要完善立法和加強(qiáng)制度建設(shè)。為此,筆者提出如下對策和建議,助推這項(xiàng)工作做實(shí)做強(qiáng): 第一,彌補(bǔ)自身不足。首先,找準(zhǔn)突破口。結(jié)合黨和國家、最高檢黨組中心工作,聚焦人民群眾關(guān)心關(guān)注的熱點(diǎn)焦點(diǎn)問題,找準(zhǔn)監(jiān)督著力點(diǎn),積極在服務(wù)大局中發(fā)揮好行政非訴執(zhí)行監(jiān)督職能作用。其次,積極拓寬案源。一方面利用檢察宣傳工作平臺(tái),加大力度宣傳行政檢察職能,擴(kuò)大社會(huì)群眾的知曉度,拓寬行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案源。另一方面發(fā)揮主觀能動(dòng)性,利用法院裁判文書網(wǎng),積極發(fā)現(xiàn)案件線索。其三,加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。針對一些因政策把握不準(zhǔn)而制約工作開展的情況,比如法院裁定后是否需要行政機(jī)關(guān)二次申請?通過裁執(zhí)分離由行政機(jī)關(guān)再執(zhí)行是否合法?等等問題,要強(qiáng)化培訓(xùn)力度,組織開展深入研討。最后,有條件的基層檢察院可以單設(shè)行政檢察部門或?qū)I(yè)辦案組,由專業(yè)人員辦專業(yè)案件。 第二,加強(qiáng)內(nèi)外溝通協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。針對監(jiān)督剛性不足的問題,一是強(qiáng)化檢察一體化工作機(jī)制。加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部資源及辦案力量的有機(jī)整合與科學(xué)運(yùn)用,建立與刑事、民事、公益訴訟等檢察部門的線索雙向移送、信息共享、協(xié)作配合機(jī)制,優(yōu)化內(nèi)部辦案力量,凝聚工作合力。二是構(gòu)建外部協(xié)作配合機(jī)制。加強(qiáng)與法院、行政機(jī)關(guān)的聯(lián)系溝通,建立健全信息通報(bào)、聯(lián)席會(huì)議、銜接配合等工作機(jī)制,形成以政府為主導(dǎo)、以法院為主體、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)多方共同參與的聯(lián)動(dòng)強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制,形成大執(zhí)行工作格局,多方聯(lián)手解決“執(zhí)行難”問題。三是用好“兩法”銜接平臺(tái)。依托該平臺(tái),實(shí)現(xiàn)與行政機(jī)關(guān)間的信息互通和資源共享,助力行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作的開展。借助待建成的政法大數(shù)據(jù)平臺(tái),實(shí)現(xiàn)與法院間的案件網(wǎng)上流轉(zhuǎn)。四是積極爭取黨委、人大支持。在案件辦理過程中,注重形成高質(zhì)量的行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督調(diào)研報(bào)告,定期向黨委、人大報(bào)告,由黨委、人大設(shè)立行政非訴執(zhí)行案件監(jiān)督檢查組,協(xié)調(diào)行政執(zhí)法部門報(bào)送行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件,并交由檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督辦理。 第三,完善相關(guān)立法和制度建設(shè)。針對法律規(guī)定不明確的問題,一是建議人大常委會(huì)在修訂行政訴訟法、行政強(qiáng)制法、行政處罰法等相關(guān)法律時(shí),將檢察院對行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)行為進(jìn)行監(jiān)督的范圍、條件、情形、方式以及行政機(jī)關(guān)對檢察監(jiān)督中檢察建議等的落實(shí)、回復(fù)等用具體的法律條文予以明確,使檢察院在行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督中更好地依法監(jiān)督、依法辦案,有效推進(jìn)法治政府建設(shè)。二是推進(jìn)行政非訴執(zhí)行監(jiān)督制度化、規(guī)范化。通過與法院、行政機(jī)關(guān)會(huì)簽文件等形式,進(jìn)一步細(xì)化行政非訴執(zhí)行案件的審查標(biāo)準(zhǔn)和審查程序,以解決行政非訴執(zhí)行案件受理和審查中的審查不規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一問題。增加對行政相對人權(quán)利救濟(jì)的規(guī)定,針對不同情形,采取不同方式,保障行政相對人的救濟(jì)途徑。對行政非訴執(zhí)行和解進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范,防止執(zhí)行和解的過度適用。在現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步細(xì)化行政訴訟監(jiān)督規(guī)則,明確行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍、程序、手段、救濟(jì)程序等具體操作內(nèi)容。投稿轉(zhuǎn)載說明
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