分別作為上世紀“亞洲四小龍”之一的香港與新加坡，在經(jīng)濟社會發(fā)展及成功經(jīng)驗上存地著諸多的共性。兩者成功的根源是多方面的，其中，我認為，其共同的根源是由于兩地均建立了完善的住房保障制度，合理解決了人民的住房問題，才提高了人民對地區(qū)（國家）的認同感及經(jīng)濟社會競爭力，使經(jīng)濟社會得以持續(xù)快速健康發(fā)展。去年，我參與了香港公屋居屋制度的考察，前幾天，又隨同市政府考察團調(diào)研了新加坡的組屋建設(shè)制度。以下內(nèi)容也即是我所看所思的一點體會。
一、香港公營房屋制度簡介
香港的住房保障制度是通過施行公營房屋制度實現(xiàn)的。五十余年的摸索、發(fā)展、完善，香港公營房屋制度取得了長足的進步和顯著的成績。通過這一制度的施行，香港政府幫助全港近50%的家庭實現(xiàn)了“居者有其屋”的理想。從1954年香港政府建造了首批8棟6層高的公屋開始，經(jīng)過二十多年的的建設(shè)，到1981年時政府公營房屋的居住人口已經(jīng)達到了200萬人，到2005年，香港600萬人口中超過50%都居住在公營房屋里。在最近三年，香港政府每年新建的公屋都保持在2萬套上下，每年能夠保證編配大約2.5萬套公屋供中低收入家庭租用。
香港公營房屋的發(fā)展主要經(jīng)歷了以下幾個主要階段：
1、徙置屋邨（1954年）
香港公營房屋制度建設(shè)源于20世紀50年代石硤尾的一場大火，為解決石硤尾大火災(zāi)民的居住問題、政府遂成立了專門的機構(gòu)（徙置事務(wù)處和屋宇建設(shè)委員會），為低收入的家庭提供廉租住房（公屋）。
2、十年建屋計劃（1972年）及居者有其屋計劃（1976年）
70年代，香港經(jīng)濟騰飛，政府和市民的收入都有很大的提高，1972年，政府開始實施10年建屋計劃，擬在10年內(nèi)為180萬市民建設(shè)公屋，此計劃為公營房屋的新架構(gòu)和發(fā)展方式奠下基石。1976年，香港政府宣布推行“居者有其屋計劃”，旨在讓市民購置政府建設(shè)的居屋。
3、長遠房屋策略（1987年）
1987年，在持續(xù)推行公營房屋發(fā)展計劃達三分之一個世紀后，香港市民對房屋需求有巨大的改變，對租住公屋的需求相對穩(wěn)定，但對居屋的需求大幅上升。此時香港政府全面檢討房屋政策，并發(fā)表一份規(guī)劃至2001年的房屋發(fā)展藍圖，以推行長遠房屋策略。
4、《香港長遠房屋策略白皮書》（1998年）
為回應(yīng)社會需求，政府在1997年1月發(fā)表了一份咨詢文件，檢討和更新長遠房屋策略。1998年2月，政府發(fā)表了《香港長遠房屋策略白皮書》，內(nèi)容建基于行政長官在其1997年10月8日首份施政報告提出的三項目標。包括：
（1）每年興建不少于85,000個公營及私營住宅單位。
（2）在2007或之前提升自置居所家庭的比率至70%。
（3）在2005年或之前反輪候公屋的平均時間縮短至三年。
在1997年亞洲金融風暴后，香港出現(xiàn)始料未及的經(jīng)濟衰退，房屋需求量因而減少，導(dǎo)致政府其后施棄首兩項目標。至于第三項目標，則因過去數(shù)年努力增加公屋量而提早三年在2002年實現(xiàn)。
5、公營房屋架構(gòu)檢討（2002年）
2002年，由于過去五年房屋市場持續(xù)低迷，市民對居屋的需求下降，樓價累積跌幅達60%，香港徹底改變其過去自置居屋的資助辦法，取而代之的是沿用至今的租住資助辦法。同年6月，香港政府對公營房屋架構(gòu)進行全面檢討，就最合適的公營房屋架構(gòu)作出了建議，組建了現(xiàn)行行之有效的住房管理系統(tǒng)。同年11月，房屋及規(guī)劃地政局局長孫明揚發(fā)表了一分有關(guān)房屋政策的聲明，提出了多項改變提供公營房屋模式的重要措施，其中包括要自2003年起無限期停建和停售居屋（去年，又重新開始出售未售的余下的居屋）。
二、新加坡組屋制度簡況
新加坡國土面積狹小，僅600多平方公里，而人口密度大，每平方公里為4900人，市區(qū)則達到每平方公里9800人。1959年，新加坡取得自治地位后，政府面臨的是加速增長的人口和日益緊張的住房這一嚴峻形勢。那時，大部分人住的是污穢、擁擠的陋屋。能擁有屬于自己的舒適住房幾乎成了每個新加坡人可望又不可及的夢想。然而，經(jīng)過近40年鍥而不舍的努力，新加坡政府成功地解決了這個難題，實現(xiàn)了人們的夢想。目前，新加坡85%的人口居住在國家提供的公房（新加坡稱“組屋”）里，其中95%的人已購下所住房屋。新政府解決住房的努力得到世界的認同，1991年，聯(lián)合國向新政府所屬的建屋發(fā)展局頒發(fā)了“世界居住環(huán)境獎”。可以說，新加坡住房制度的發(fā)展與其經(jīng)濟社會的發(fā)展成果一樣，是舉世矚目的。
1960年，新加坡84%的家庭只住一間房或無房。這一年，新加坡成立建屋發(fā)展局（HDB），取代時期的改良信托局，著手公共組屋興建計劃。1964年，新加坡開始實行“居者有其屋”計劃。1968年起，政府允許購屋者動用中央公積金存款購屋。
從住房的類型和情況來看，新加坡的住房分為兩大類：組屋和私宅?！敖M屋”是政府通過建屋發(fā)展局為廣大中低收入群體提供的廉價公共住房；私宅是指私人房地產(chǎn)商投資興建，完全按照市價運行的供應(yīng)高中收入群體的高級住宅。據(jù)新加坡2005—2006年報對住房的分類如下所示：其中82%是屋主自住組屋，4%為出租組屋。另外14%的高收入階層入住私人發(fā)展商的產(chǎn)業(yè)。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計數(shù)據(jù)，目前新加坡有住宅單位104.9萬個，建屋發(fā)展局所建公寓占84.65％，其它公共公寓占0.39％，商業(yè)私人公寓占9.36％，擁有土地的住宅占5.46，其它占0.14％。
新加坡約300萬人，也即82％的人口居住在建屋發(fā)展局所管理的公寓內(nèi)。該機構(gòu)建設(shè)了87.9萬個住宅單位，以三房式、四房式和五房式為主；其中售出的住房單位為83.0萬個，約94.4％，在租用的住宅單位為4.9萬個，約5.6％。
三、香港與新加坡住房保障制度的異同
（一）共同點
1、住房保障的背景條件基本相同
兩者無論在國土面積（都較為稀缺）、人口數(shù)量、人口結(jié)構(gòu)（基本都可以分為公民及永久性居民、外國人等）、經(jīng)濟發(fā)展水平、發(fā)展理念（集約節(jié)約利用土地）等方面均基本相同。若單純由此觀察，兩者的住房保障制度本應(yīng)基本相同，但在實際上，兩者在一些制度卻還存在著較大的差異，這些差異恰恰能為我國的住房保障制度提供重要的啟示。
2、兩地政府均十分重視住房保障制度建設(shè)，并從政府管理架構(gòu)、財政、制度上提供了重要的支持。
兩地政府均把住房保障制度視為提高地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展競爭力的一個重要手段，并從財政、制度等方面給予了重要的支持。
在香港，經(jīng)過不斷的論證、檢驗及完善，現(xiàn)在的香港政府設(shè)立有房屋及規(guī)劃地政局，作為政府組成部門的11個局之一，負責政府住房政策的制定、統(tǒng)籌和監(jiān)察。根據(jù)2002年6月的《公營房屋架構(gòu)檢討報告書》，香港政府對成立于1973年的房屋委員會進行改革，由房屋委員會負責推行政府的公屋計劃，策劃和興建公屋、居屋，把公屋出租給低收入的市民，管理公共出租屋村、中轉(zhuǎn)房屋、臨時安置所、分層工廠大廈、商業(yè)和社區(qū)設(shè)施。為了加強房委會和政府之間對提供房屋服務(wù)的合作，從2003年4月起，房屋及規(guī)劃地政局局長同時出任房委會主席一職。香港房屋署是房屋委員會的執(zhí)行機構(gòu)，房屋署署長是房委會的當然成員。房屋署負責協(xié)助房屋委員會主席（房屋及規(guī)劃地政局局長）制定房屋政策，進行公屋建設(shè)為有需要的市民提供合適而能力可以負擔的居所，審核各類公屋資助計劃資格的標準，為房委會及其下面的小組委員會提供秘書處和行政方面的支援服務(wù)，使房委會職責得以實現(xiàn)。
在制度支持方面，在香港，由于土地歸政府所有，政府免費撥給房委會，雖然這并不涉及公共開支，但無形中減少了財政收入。多年來，政府十分重視房屋發(fā)展，房委會不但取得政府部門的緊密合作，也在基本建設(shè)及社會服務(wù)方面得到其他部門的支持。除了間接援助之外，政府更向房委會直接注資及提供免息或低息貸款（兩者均達到一百多億港元），通過此種途徑，大大降低了公營房屋的建造成本，從而使得這些住房能以較低的價格出售予保障對象，此外，政府還通過租金援助計劃等制度直接對保障對象進行資助。這些制度確保了住房保障制度得以順利的實施。
在新加坡，1959年，新加坡取得自治地位后，政府面臨的是加速增長的人口和日益緊張的住房這一嚴峻形勢。為解決住房問題，新加坡于20世紀60年代實施了《新加坡建屋與發(fā)展法令》，明確了政府發(fā)展住房的方針、目標，并根據(jù)該法令設(shè)立建屋發(fā)展局，統(tǒng)一負責組屋的建設(shè)、分配和管理工作。建屋局的啟動經(jīng)費由國家以低息貸款形式撥給，隨著業(yè)務(wù)發(fā)展，以賣出房屋的收入還清貸款并維持單位開支。由于建屋局為非盈利機構(gòu)，新建住宅常常要低價出售，有的只能出租，資金難以回收。對于建屋局的虧損部分，政府將之列入預(yù)算并負責津貼。同時政府還頒布了《建屋局法》和《特別物產(chǎn)法》等，從而逐步完善了住房法律體系。
1966年新加坡政府頒布了《土地征用法令》，規(guī)定政府有權(quán)征用私人土地用于國家建設(shè)，規(guī)定建造公共組屋可在任何地方征用土地。被征用土地只有國家有權(quán)調(diào)整價格，價格規(guī)定后，任何人不得隨意抬價，也不受市場影響。征用土地是政府再分配財富和資源的強制性措施，所支付的補償費遠低于市場價。根據(jù)該項法令，建屋發(fā)展局能夠以遠低于市場價的價格獲得土地，保證了大規(guī)模公共組屋建設(shè)所需的土地資源。建屋發(fā)展局并非無償使用土地，而是直接向土地局購買。
1955年新加坡推行公積金制度，同年國會通過《中央公積金法》，該法共有八章，對公積金的機構(gòu)設(shè)置和職能分工，公積金的歸集、提取、使用以及違法等事項從法律角度予以明確規(guī)定。政府、公積金局、雇主、雇員均須按照法律規(guī)范各自的行為，任何單位和個人都不得例外。政府無權(quán)動用公積金存款，只能以政府債務(wù)形式有償借用并如期歸還。公積金管理局必須依法管理、運營公積金。根據(jù)《新加坡中央公積金法》規(guī)定：凡在新加坡有薪金收入的人，必須與其雇主按同等比例將月薪的一部分繳存在中央公積金局，無故不繳，公積金局可以強行劃帳。遲繳要罰繳滯納金。繳納公積金的人，可以用公積金儲蓄支付購買住房的首期付款，但不得用于支付房租。對購房者向各類銀行借貸的住房貸款，也可以用此公積金來分期付款。嚴格的立法規(guī)定使公積金制度具有法律意義，法律的尊嚴強化了政府的責任感、公積金管理局的使命感和人民的信任感。使公積金制度一直按預(yù)定的方向和規(guī)定正常運轉(zhuǎn)，不受人事變動和其它因素的影響，避免了許多人為的障礙和偏差，這是新加坡成功推行公積金制度的基礎(chǔ)。公積金制度使政府積累了大量的住房建設(shè)資金，因此使居民的住房總是能在較短的時間內(nèi)得到解決。
1968年政府曾修改中央公積金法，允許公積金會員動用公積金購買公共組屋，解決了居民購房支付能力不足的問題，極大地推動了中低收入家庭購房。政府通過出售組屋收回資金，重又投入住房建設(shè)，大大加快了住房建設(shè)速度。
3、兩地的住房建設(shè)均嚴格區(qū)分政府保障性住房與商業(yè)性地產(chǎn)的區(qū)別，兩者在價格方面存在著較大的差距。
可以說，政府保障性住房存在著計劃的性質(zhì)，而商業(yè) 性地產(chǎn)則實行完全的市場化，只有收入水平在政府規(guī)定限額以下的人才能購買保障性住房，否則只能購買商業(yè)性地產(chǎn)。兩者地產(chǎn)的定位及發(fā)揮的功能的區(qū)分是明確的。
4、保障對象類似
兩地的保障對象均主要為公民及永久性居民，而外國人及未成為永久性居民的一般居民一般只能購買商業(yè)性地產(chǎn)。
（二）主要差別
1、兩者在保障人群范圍上存在著差別
香港基本上以中低收入為主，保障范圍達到總?cè)丝诘陌俜种迨笫?；而新加坡的保障水平較高，在新加坡，低收入水平大概為月入一千三百新幣，但其可購買組屋的月入最高限額高達八千新幣，收入水平限制已達中高收入人群，其目標甚至為全體國民提供住房。目前，入住政府組屋的人已達百分之八十五左右，并且，這一比例仍在提高。
2、保障方式不同
香港也曾出售政府居屋，但在1997年金融風暴以后，鑒于居屋價格已與市場商品房相差無幾，為避免沖擊商品房市場，香港政府遂宣布無期限停售居屋，故現(xiàn)在香港的住房保障以出租公屋為主，但也許以后市場商品房價格上漲后，不排除繼續(xù)出售的可能，此外，香港的公營房屋幾乎全部為小戶型，最大的僅有六七十平米（要七八人以上才可租?。?。新加坡的組屋則基本以售為主，少量為出租，并且，政府鼓勵人民住大房子，目前的組屋以三、四、五房式為主，最大的甚至達到一百五十多平方米（使用面積），新加坡政府已將組屋作為國家給予人民的一項重要福利。
3、保障性住房購買資金上的區(qū)別
新加坡強制要求國民繳納公積金，公積金為購買住房的主要資金來源，這一制度有強制存款的味道，確保了國民能有?？钯徶梅慨a(chǎn)（其公積金還有奍老、投資、醫(yī)療保險等其他功能）。而香港則沒有此一類似制度，資金來源除了政府各種補貼、援助之外，保障對象應(yīng)自行支付，當然，香港的各種多樣性的支持措施也確保了保障對象租住公營房屋基本上不存在障礙。
最后，兩者在政府保障性住房法制建設(shè)、入息限制、配售制度等方面均存在許多不同，在此不再深入論述。
四、幾點思考
他山之石，可以攻玉，特別是對深圳等國內(nèi)許多城市而言，與香港新加坡的情況存在著一些共性（但發(fā)展階段不同），兩地的住房保障制度應(yīng)能為我們提供許多啟示及思考。
1、政府應(yīng)重視住房保障，并應(yīng)從機構(gòu)設(shè)置、法制制度、財政金融等方面予以支持。
重視住房保障是城市發(fā)展到一定程度的必然要求，也是提高人民生活水平，提高經(jīng)濟社會競爭力的必然選擇。并且，在目前房價高企情況下，調(diào)控房地產(chǎn)市場的一個重要有效舉措（可看我的其他博文）；而鑒于住房保障對一個國家、城市發(fā)展的極端重要性，政府當然應(yīng)從機構(gòu)設(shè)置、法制制度、財政金融等方面予以支持。應(yīng)建立高效的住房保障機構(gòu)、應(yīng)有完善的法律制度、應(yīng)從地價、財政安排、購房租房補貼制度方面進行統(tǒng)籌安排，漸進式地完善住房保障。
2、住房保障制度應(yīng)進行適時地檢討并進行漸進式的調(diào)整，以適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求。
無論是香港還是新加坡，現(xiàn)行的成功無不是以往經(jīng)驗教訓(xùn)不斷總結(jié)并不斷前進的結(jié)果。住房保障是服務(wù)于人民、服務(wù)于經(jīng)濟社會發(fā)展需要的，應(yīng)隨著社會經(jīng)濟生活的發(fā)展而不斷調(diào)整。新加坡隨著經(jīng)濟的發(fā)展，其組屋不斷從一房式到二房式、三房式、四房式、五房式及至公寓不斷的躍進，這體現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展后，政府對人民不斷增強的改善生活的要求的積極應(yīng)對；而香港為什么停售居屋，也主要是考慮金融危機后，資產(chǎn)的貶值及避免對商品房市場的沖擊才進行的應(yīng)對，而在此之前，政府甚至是鼓勵人民買居屋的。而在經(jīng)濟發(fā)展進程中，兩地政府不斷降低可租住政府保障性住房的入息最高限額限制，也是經(jīng)濟社會發(fā)展水平不斷提高后的當然選擇。由此而言，住房保障制度應(yīng)具有彈性，并且，應(yīng)隨著社會經(jīng)濟生活的變化而不斷調(diào)整，以保證與經(jīng)濟社會發(fā)展的和諧發(fā)展，我認為這是我們在構(gòu)建住房保障制度時的當然要求，也由此而言，我國的住房保障制度建設(shè)應(yīng)充分考慮我國及各地的經(jīng)濟社會發(fā)展水平，過于滯后或過于超前的住房保障方式均是不可取的，這也決定了應(yīng)允許各地因經(jīng)濟社會發(fā)展水平存在著差別而進行差別化處理。
3、對租與售的思考
香港與新加坡的經(jīng)濟社會情況基本相同，但香港現(xiàn)時采取以租為主的保障形式，而新加坡則相反采取售的形式。我想，這一差別的背后恰恰能為我國提供一些啟示。香港之所以采取租的形式，最大的原因在于保障市場商品房的健康發(fā)展，避免政府居屋沖擊房地產(chǎn)市場，而在此前，當市場商品房價格過高，普遍市民難以負擔時，則政府也曾推出出售型的公營房屋，當然以往推出出售型公營房屋也有提高人民歸屬感，在回歸前穩(wěn)定人心等方面的考慮，但我認為嚴格區(qū)分政府保障性住房與市場商品房，確保房地產(chǎn)市場中計劃與市場手段和諧共存，保障房地產(chǎn)市場的多層次發(fā)展及活力應(yīng)是這一轉(zhuǎn)變的重要考慮因素。新加坡則由于一開始在房地產(chǎn)市場就實行以計劃為主，市場為輔的定位，市場商品房在房地產(chǎn)市場中所占的比例較小，同時，也由于政府有足夠的財力，故推行以售為主的保障方式，這應(yīng)該是新政府房地產(chǎn)市場的發(fā)展政策導(dǎo)向下的必然選擇。
我國房地產(chǎn)市場發(fā)展的幾十年，也是不斷市場化的進程，在這一過程中，房地產(chǎn)業(yè)已成為我國經(jīng)濟發(fā)展的一個支柱行業(yè)，我想，這一進程的成果應(yīng)加以鞏固；并且，由于我國人口眾多，人口經(jīng)濟能力差異較大，同時，也應(yīng)該看到，我國政府在住房保障方面的財力有限，最后，我國住房保障制度建設(shè)正在起步階段，條件較為薄弱，這決定了我國的住房保障制度建設(shè)有必要先采取以租為主，以售為輔，以小戶型住房為主（這有利于在起步階段增強保障性住房的流動性，提高保障效率，擴大保障對象），確保市場商品房與保障性住房分別在各自領(lǐng)域發(fā)展，各自實現(xiàn)不同的功能，循序漸進，最終在財力許可的情況逐漸改善國民居住水平。
4、對保障范圍的思考
香港與新加坡的住房保障以國民及永久性居民的對象，外國人及一般居民一般只能購買市場商品房，我想，這一點值得我們借鑒，也即在我國，一個城市的住房保障對象應(yīng)主要為戶籍人口。不同于上述兩地的是，國內(nèi)的城市比如深圳還面臨著外來人口的問題，對于這一部分人的住房問題，我想，不完全考慮肯定是不對的，這涉及到吸引人才提高城市競爭力問題，故對于住滿一定年限及符合一些特定要求（如我們現(xiàn)在所強調(diào)的交納一定年限的社會保險）的人，應(yīng)進行保障，這些條件的設(shè)置應(yīng)該合理，應(yīng)考慮城市的發(fā)展需要、城市的容納力等因素設(shè)定，否則，無限制的進行保障一方面我相信各地政府均未有這一能力，另一方面也會造成人口不合理的在某個地方集中，影響我國人口的合理分布。
總而言之，我認為應(yīng)當在上述出發(fā)點之下，確定保障范圍、劃定保障對象條件，以在既有條件下，合理分配資源，逐步完善我國的住房保障制度。
（香港新加坡兩地在保障性住房的配售條件、輪候、流轉(zhuǎn)、管理等方面可值得借鑒的還很多，兩地在這一制度上的建設(shè)可以說達到了精細化的程度，有益的成果我們將予以吸收，目前，我們正在起草《深圳市住房保障條例》，以后有機會再聊。）
以上體會，匆匆寫就
