農(nóng)民工市民化是當(dāng)前中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的必然趨勢。加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化,不僅是破除城鄉(xiāng)分割體制改革的需要,也是推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要。下面就我國農(nóng)民工基本情況、農(nóng)民工市民化的意義以及對策的研究作一綜述。

　　一、農(nóng)民工基本情況

　　 1.總體規(guī)模。統(tǒng)計(jì)局監(jiān)測調(diào)查顯示。2009年,全國22978萬農(nóng)民工中,外出農(nóng)民工總量14533萬人,其中,舉家外出的農(nóng)民工2966萬人;本鄉(xiāng)鎮(zhèn)以內(nèi)從業(yè)的本地農(nóng)民工8445萬人。

　　 2.基本特征。農(nóng)民工初中文化程度以下的占76.5%高中級以上文化程度的占23.5%。51.1%的外出農(nóng)民工沒有接受過任何形式的技能培訓(xùn),并仍以從事制造業(yè)、建筑業(yè)和服務(wù)業(yè)為主。外出農(nóng)民工以受雇形式從業(yè)的93.6%,自營者占6.4%。

　　 3.收入居住情況。2009年,農(nóng)民工月平均收入1417元。大中城市的農(nóng)民工收入水平相對較高,西部地區(qū)收入增長較快,不同行業(yè)收入水平差別較大,制造業(yè)、服務(wù)業(yè)和住宿餐飲業(yè)收入水平偏低。農(nóng)民工住宿以雇主或單位提供公共住房為主,四成左右農(nóng)民工雇主或單位不提供住宿也沒有住房補(bǔ)貼。

　　 4.勞動工資等權(quán)益保障情況。2009年以受雇形式從業(yè)的農(nóng)民工,被雇主拖欠工資的占1.8%,農(nóng)民工簽訂勞動合同的比例較低,參加社會保險(xiǎn)的水平總體較低。農(nóng)民工平均每月工作26天,每周工作58.4小時(shí)。

　　二、農(nóng)民工市民化面臨的困難及其原因

　　農(nóng)民工市民化主要面臨“五難”:融人城市難、社會保障難、子女教育難、定居安居難、隱憂、隱憂排解難。人數(shù)眾多的農(nóng)民工群體的實(shí)際生存狀況清楚地表明,他們并沒有成為真正的市民階層,目前我國統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)化水平在很大程度上有“虛高”的成分。

　　 農(nóng)民工市民化面臨的諸多困難,主要原因在于以下幾個(gè)方面:第一,傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元分割戶籍制度以及附著于城鎮(zhèn)戶籍的多種福利待遇、公共服務(wù)制度。這種制度對農(nóng)民帶有明顯的“歧視性”和“非公平”弊端,在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中集中體現(xiàn)在農(nóng)民工身上,使我國的城鎮(zhèn)化具有“夾生”的特點(diǎn)。第二,政府職能轉(zhuǎn)變不到位。在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)過程中,政府和整個(gè)社會一樣處于轉(zhuǎn)型期,而“服務(wù)型”政府的職能尚未完全到位,導(dǎo)致農(nóng)民工權(quán)益保障不力、基本公共服務(wù)缺失。第三,各級政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整不力,制約基本公共服務(wù)供給能力。我國目前基本公共服務(wù)的統(tǒng)籌層次較低,以地方為主的基本公共服務(wù)供給模式,強(qiáng)化了公共服務(wù)供給區(qū)域化和地方化的格局,并且涉及農(nóng)民工市民化的中央一地方、地方一地方之間支出分擔(dān)機(jī)制不完善,也不利于農(nóng)民工市民化。第四,農(nóng)村土地增值收益未能對農(nóng)民工市民化提供足夠支持。

　　 　三、推進(jìn)農(nóng)民工市民化的重大意義

　　實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工向市民角色轉(zhuǎn)型,是一個(gè)順應(yīng)億萬農(nóng)民工意愿和我國現(xiàn)代化建設(shè)要求的重大轉(zhuǎn)變。推進(jìn)農(nóng)民工市民化的重大現(xiàn)實(shí)意義在于:

　　1.推進(jìn)農(nóng)民工市民化有利于擴(kuò)大消費(fèi)。農(nóng)村勞動力的“候鳥型”轉(zhuǎn)移模式使農(nóng)民工及其家屬在城市沒有歸屬感,不少人除維持最基本的生活需要外,基本沒有其他消費(fèi),消費(fèi)模式單一,消費(fèi)水平低下。2007年,農(nóng)民工平均消費(fèi)傾向僅為35.91%,比同期城鎮(zhèn)居民平均消費(fèi)傾向低40多個(gè)百分點(diǎn);農(nóng)民工恩格爾系數(shù)平均達(dá)56.7010,大部分收入被用作食品消費(fèi)。如果農(nóng)民工能在城鎮(zhèn)定居落戶,解除就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房等方面的后顧之憂,那么,他們不僅更有消費(fèi)意愿,而且消費(fèi)模式也會逐漸向城鎮(zhèn)居民靠攏,文化娛樂、交通通訊、社會交往等方面的消費(fèi)需求將逐漸增加。

　　 2.推進(jìn)農(nóng)民工市民化有利于拉動投資。城鎮(zhèn)化有助于改善投資結(jié)構(gòu)、提高投資效率,拉動投資規(guī)模持續(xù)健康增長。從非生產(chǎn)性投資看,農(nóng)民工進(jìn)城落戶后,將在子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面衍生出大量公共服務(wù)需求,帶動學(xué)校、醫(yī)院等公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施投資快速增長,同時(shí),對城鎮(zhèn)住房尤其廉租房的需求將顯著增加。非生產(chǎn)性投資作用于社會事業(yè),不僅可減少盲目上大項(xiàng)目造成的投資重復(fù)和浪費(fèi),而且有利于培育數(shù)量穩(wěn)定、素質(zhì)較高的產(chǎn)業(yè)工人,為工業(yè)化的長遠(yuǎn)發(fā)展提供人才支撐。從生產(chǎn)性投資看,城鎮(zhèn)化過程中發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市的產(chǎn)業(yè)將逐漸向中小城市擴(kuò)散和轉(zhuǎn)移,帶動中小城市交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加快發(fā)展,企業(yè)新建和擴(kuò)建廠房等固定資產(chǎn)投資也將大幅增加。這類投資有利于減輕大城市的承載壓力,推動形成合理的產(chǎn)業(yè)分工布局,促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　 3.推進(jìn)農(nóng)民工市民化有利于縮小城鄉(xiāng)收入差距。在城鎮(zhèn)化過程中,人口和社會生產(chǎn)力不斷由農(nóng)村向城鎮(zhèn)聚集,帶動城鎮(zhèn)社會分工不斷深化,產(chǎn)業(yè)體系不斷健全,創(chuàng)造出大量非農(nóng)就業(yè)崗位。這將吸引勞動力從邊際生產(chǎn)率很低的農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移到非農(nóng)部門,減少部門之間邊際勞動生產(chǎn)率的差別,從而逐漸縮小乃至消除城鄉(xiāng)收入差距。目前,由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)尚未破除,農(nóng)民工不能與城鎮(zhèn)職工平等享受勞動權(quán)益保護(hù)和公共服務(wù),其工資增長和地位提升還面臨制度性障礙。解決這個(gè)問題必須依靠真正的城鎮(zhèn)化,使農(nóng)民工享有與城鎮(zhèn)職工同等的工資待遇、勞動權(quán)益,并且有機(jī)會通過教育、培訓(xùn)、升遷等途徑向社會上層流動,依靠職業(yè)、社會地位的改變帶動收入增長。

　　4.推進(jìn)農(nóng)民工市民化有利于倒逼產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型。長期以來,由于具有低勞動力成本的優(yōu)勢,沿海地區(qū)形成了對出口加工產(chǎn)業(yè)的路徑依賴,缺乏產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的動力。推進(jìn)農(nóng)民工市民化將適度提升勞動力成本,有助于打破這種發(fā)展惰性。一方面,中小城市和小城鎮(zhèn)快速發(fā)展會創(chuàng)造大量就業(yè)崗位,逐漸改變勞動力買方市場格局,形成勞動力供求平衡甚至賣方市場格局,推動勞動力價(jià)格上升。另一方面,農(nóng)民工轉(zhuǎn)為市民后,企業(yè)將承擔(dān)部分城鎮(zhèn)化成本。以社會保障為例,農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)后,養(yǎng)老保險(xiǎn)的企業(yè)繳費(fèi)比例將由12010上升到20%,企業(yè)的社保支出將大大增加。用工成本提高必然迫使企業(yè)加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級步伐,提高產(chǎn)品的科技含量,向附加值較高的產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移。

　　 5.推進(jìn)農(nóng)民工市民化有利于推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。農(nóng)村勞動力不完全轉(zhuǎn)移將使農(nóng)業(yè)處于兼業(yè)化經(jīng)營狀態(tài),對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)會產(chǎn)生消極影響。在中國部分地區(qū),隨著農(nóng)戶非農(nóng)活動增多,農(nóng)地利用呈現(xiàn)粗放經(jīng)營的趨勢,耕地利用水平不斷降低。因此,推進(jìn)農(nóng)民工市民化,并建立完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場和承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制,耕地資源就可以向?qū)I(yè)農(nóng)戶集中,從而改變農(nóng)地經(jīng)營細(xì)碎化的狀況,提高農(nóng)業(yè)的土地利用率和勞動生產(chǎn)率。農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中還能避免村莊過度膨脹,有助于集約利用城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施,推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。

　　 6.推進(jìn)農(nóng)民工市民化有利于促進(jìn)社會融合。隨著新生代農(nóng)民工規(guī)模不斷擴(kuò)大,城市社會二元結(jié)構(gòu)的問題已經(jīng)不容忽視。新生代農(nóng)民工在外出動因、心理定位、身份認(rèn)同、發(fā)展取向、職業(yè)選擇等方面都發(fā)生了根本性的變化,從亦工亦農(nóng)向全職非農(nóng)轉(zhuǎn)變,從城鄉(xiāng)流動向融入城市轉(zhuǎn)變,從謀求生存向追求平等轉(zhuǎn)變。順應(yīng)這種新形勢,只有加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化,才能促進(jìn)城市社會融合,避免在城市造成新的社會斷裂。
四、推進(jìn)農(nóng)民工市民化的對策建議

　　思路一:解決農(nóng)民工市民化進(jìn)程中土地問題的對策建議。

　　 1.加緊修訂完善現(xiàn)有土地管理法律法規(guī)體系。修改《憲法》和《土地管理法》。其關(guān)鍵內(nèi)容是界定土地所有權(quán)和使用權(quán),保障土地權(quán)能,特別是界定清楚國家、農(nóng)戶個(gè)人、法人機(jī)構(gòu)和城鎮(zhèn)居民對土地各自的權(quán)益;確定土地交易規(guī)則,建立公開透明的土地市場運(yùn)行體制;確定國家和各級政府對土地管理的責(zé)任、義務(wù)和權(quán)利;制定嚴(yán)格有效的農(nóng)地保護(hù)制度等。制定有關(guān)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法規(guī)。修改《土地管理法》、《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》中禁止宅基地流轉(zhuǎn)的條款,按宅基地管理與房屋產(chǎn)權(quán)管理一體化的思路,按包括農(nóng)村宅基地內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有土地同地、同權(quán)的原則,設(shè)計(jì)《農(nóng)村宅基地管理辦法》,以國務(wù)院規(guī)章的形式規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)及管理,確保《憲法》、《土地管理法》要求的“土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”中所包含宅基地轉(zhuǎn)讓有法可依。

　　 2.制定城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與吸納農(nóng)民工數(shù)量相結(jié)合的具體辦法。當(dāng)前城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的政策從國家政策規(guī)定來看,還僅限于縣域范圍內(nèi),但國內(nèi)重慶、成都等地已經(jīng)開始在城鎮(zhèn)范圍內(nèi)進(jìn)行試點(diǎn),試點(diǎn)過程中都存在著各式各樣的具體問題,如重慶市開展的“地票”交易,就是基于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策,其試點(diǎn)過程中存在著土地規(guī)劃引導(dǎo)滯后、復(fù)墾項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制尚未明確、復(fù)墾資金沒有明確具體資金科目和來源渠道、農(nóng)民權(quán)益保障等問題。而且這些政策的實(shí)施目前尚沒有與吸納農(nóng)民工的數(shù)量結(jié)合起來,再考慮將城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與吸納農(nóng)民工數(shù)量相結(jié)合的辦法推廣到跨不同行政區(qū)之間,將會面臨更多的困難和問題。當(dāng)前應(yīng)從局部試驗(yàn)開始,結(jié)合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試驗(yàn)和國家主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施的需要,探索根據(jù)不同區(qū)域、不同功能區(qū)定位出發(fā),制定符合各區(qū)域發(fā)展的土地差異化政策。圍繞不同地區(qū)吸納農(nóng)民工的數(shù)量,制定城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加具體辦法,實(shí)現(xiàn)既保護(hù)了有限的耕地,又促進(jìn)了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

　　 3.發(fā)展農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)登記制度建設(shè),農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的方式、期限和具體條件,由流轉(zhuǎn)雙方平等協(xié)商確定,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)意向達(dá)成后,應(yīng)按照統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)合同規(guī)范文本簽訂土地流轉(zhuǎn)合作,并報(bào)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)部門登記備案,實(shí)行統(tǒng)一檔案管理。凡沒有登記的流轉(zhuǎn)土地及其附著物不得進(jìn)行擔(dān)保、抵押和融資,不得再流轉(zhuǎn)給第三方。有條件的地方可以探索建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)保障金制度和土地復(fù)墾保障金制度?；鶎印赖毓芾聿块T要加強(qiáng)對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)、服務(wù)和管理。建議成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仲裁機(jī)構(gòu),配合司法部門協(xié)調(diào)處理和仲裁農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的各種矛盾與糾紛,規(guī)范流轉(zhuǎn)雙方的行為,保護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)生爭議或糾紛,流轉(zhuǎn)雙方可以執(zhí)行依法協(xié)商解決,也可以請求鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心調(diào)解。不愿協(xié)商和調(diào)解或協(xié)商協(xié)調(diào)不成的,當(dāng)事人可以申請當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仲裁機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)解和仲裁,也可以直接向人民法院起訴。

　　 4.加快完善農(nóng)民工社會保障體系。解決農(nóng)民工土地問題的關(guān)鍵,是必須要有與之相匹配的健全的社會保障制度。依民工收入不穩(wěn)定和社會保障制度的不完善,是農(nóng)民工土地難以流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵障礙。盡管可以試行一些土地?fù)Q社保換住房的辦法,但畢竟其針對的農(nóng)民工人群是十分有限的,試點(diǎn)地區(qū)都有著其特殊的背景。為更進(jìn)一步地促進(jìn)土地流轉(zhuǎn),必須要有健全的社會保障制度為支撐,在這一前提下,更有助于土地流轉(zhuǎn)市場的建立于完善。一是已經(jīng)市民化的農(nóng)民工應(yīng)享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會保障待遇,暫時(shí)難以做到的,應(yīng)在原有城鎮(zhèn)居民保障制度的基礎(chǔ)上,針對農(nóng)民工的就業(yè)特點(diǎn)及保障訴求制定適合農(nóng)民工的保障制度,給予進(jìn)城農(nóng)民工基本生活保障、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等相應(yīng)的保險(xiǎn)種類,且在保險(xiǎn)繳費(fèi)方面應(yīng)該考慮農(nóng)民工收入的低水平及不穩(wěn)定性,加快完善統(tǒng)一賬戶建設(shè),促進(jìn)跨區(qū)域流動。二是不能享受城鎮(zhèn)社會保障待遇的,要繼續(xù)完善農(nóng)村最低生活保障制度、農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度,盡早實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度的統(tǒng)一。

　　 5.規(guī)范地方政府的土地財(cái)政。農(nóng)民工進(jìn)城中涉及的土地問題很多與地方政府的土地財(cái)政欲望直接相關(guān),如果沒有相應(yīng)的土地收益,地方政府就缺少了傾力服務(wù)的積極性,同時(shí)城鎮(zhèn)化過程中也存在巨大的土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整的增值收益,因此要使農(nóng)民工土地收益得到保障,必須有地方財(cái)政制度改革相配套。多年來,我國各級地方政府依靠出讓建設(shè)用地使用權(quán)獲得了大量的城鎮(zhèn)建設(shè)資金,客觀上促進(jìn)了我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程,改善了城鎮(zhèn)群眾的生活水平。在集體建設(shè)用地進(jìn)入城鎮(zhèn)土地市場之后,在加強(qiáng)保障農(nóng)民工權(quán)益的同時(shí),也應(yīng)當(dāng)考慮其對地方政府財(cái)政收入的沖擊,避免影響城鎮(zhèn)建設(shè)與城鎮(zhèn)化進(jìn)程?？梢酝ㄟ^設(shè)計(jì)與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)稅種的方式,規(guī)范地方政府的土地稅收,增強(qiáng)地方財(cái)政收入來源,將隨意性很大的土地財(cái)政規(guī)范為稅收財(cái)政,通過這種透明的市場化方式,調(diào)節(jié)土地壟斷及級差收益,解決土地變性升值的收益問題。同時(shí)要加強(qiáng)對稅收、土地出讓金使用的監(jiān)督和管理。

　　 思路二:推進(jìn)農(nóng)民工市民化的財(cái)政政策。

　　1.在保障農(nóng)民工享有均等化公共服務(wù)方面。增加對市轄區(qū)(特別是與郊區(qū)接壤的城區(qū))發(fā)展教育、科普、公共衛(wèi)生、文化體育、環(huán)境整治等事業(yè)的財(cái)政投入力度,顯著提高經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)分享稅收收入和土地出讓金收入的比例,逐步形成按常住人口和實(shí)際業(yè)務(wù)量分配管理和運(yùn)營資金的機(jī)制;嚴(yán)厲制止“招商引資”活動中的地價(jià)競爭,嚴(yán)格區(qū)分新設(shè)企業(yè)和既有企業(yè)的生產(chǎn)搬遷,堵塞政府收入流失;全面推行績效預(yù)算管理,提高資金使用效率,提升政府公共服務(wù)水平;采取貸款貼息、收益補(bǔ)貼等措施吸引銀行資金、民間資金參與市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),加快改善城市基礎(chǔ)條件;市政服務(wù)應(yīng)堅(jiān)持市場化運(yùn)營的原則,對于政策性低收費(fèi)和地票價(jià),政府應(yīng)提供適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼。

　　2.在推動社會保障轉(zhuǎn)型方面。增加財(cái)政補(bǔ)貼,引導(dǎo)農(nóng)民工積極參保“五險(xiǎn)”;增加對工會維權(quán)的財(cái)政支持力度;按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離”的原則,優(yōu)化社?；鸹I集、運(yùn)營和管理機(jī)制;將社?；鸺{入地方稅收系統(tǒng),合理分流相關(guān)人員,全面強(qiáng)化社保督導(dǎo)、執(zhí)法功能,提高政策執(zhí)行力;加強(qiáng)農(nóng)民工參加新型社保的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的整理與搜集工作,積極籌劃劃撥國有資本變現(xiàn)收入(或經(jīng)營收益),一次性補(bǔ)齊社保基金的資金缺口。

　　 3.在推動農(nóng)民工在城市安居方面。在廉租房建設(shè)方面,設(shè)立公共房屋運(yùn)營公司,投入部分財(cái)政資金、土地出讓金作為最初資本金,吸納部分社保資金充當(dāng)優(yōu)先股,多渠道充實(shí)企業(yè)資本金;對支持廉租房建沒的銀行貸款給予財(cái)政貼息支持;允許農(nóng)民工購買經(jīng)濟(jì)適用房,對購買經(jīng)濟(jì)適用房的貸款給予財(cái)政補(bǔ)貼;按照成本價(jià)劃撥建設(shè)用地,大力支持經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè);借鑒一些地區(qū)推進(jìn)“宅基地?fù)Q住房”的經(jīng)驗(yàn),將因此增加的建設(shè)用地指標(biāo)主要用于增加城市政策性住房土地供應(yīng);對于農(nóng)民工參加“宅基地?fù)Q住房”活動的貸款申請,應(yīng)給予財(cái)政貼息支持;對企業(yè)建設(shè)職工宿舍給予適當(dāng)?shù)亩愂諟p免。

　　 思路三:“十二五”時(shí)期推進(jìn)農(nóng)民工市民化的政策建議。

　　 1.分區(qū)域推進(jìn)戶籍制度改革。對中小城市和城鎮(zhèn),取消城鄉(xiāng)戶籍差別,給公民遷徙自由,統(tǒng)一實(shí)行居住地戶口。鼓勵(lì)把那些在外地工作后回鄉(xiāng)的人口吸引到本地城鎮(zhèn)居住,對那些已經(jīng)離開家鄉(xiāng)外出的人口,如果在外地可以落戶的,盡量提供方便。根據(jù)中央《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的意見》精神,在一定時(shí)期允許采取帶土地的政策地區(qū),在承包期內(nèi)不要求進(jìn)城農(nóng)民退還承包地和自留地,以解除農(nóng)民進(jìn)城的后顧之憂。對其他城市,包括全國特大、大中城市,采用累積居住年限制度逐步推進(jìn)戶籍制度改革和放寬入戶條件。即在本地連續(xù)居住滿一定年限,連續(xù)辦理相關(guān)的各種證件,就業(yè)者連續(xù)若干年參加社會保險(xiǎn)到一定時(shí)間后,就自動取得落戶的資格。這種累積居住年限制度可以靈活變動,如在今后一段時(shí)間內(nèi)可要求居住滿5年,過一段時(shí)間后可規(guī)定3年,甚至1年,直至戶籍全面開放。

　　 2.構(gòu)建過渡性農(nóng)民工社會保障制度。按照國務(wù)院相關(guān)政策安排,盡快提高統(tǒng)籌層次,推進(jìn)農(nóng)民工社會保障技術(shù)和管理上的創(chuàng)新,加快解決農(nóng)民工“續(xù)保難”的問題,實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工保險(xiǎn)關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移。盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國統(tǒng)籌,結(jié)合國家養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn),完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,將養(yǎng)老金分為基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金,其中,基礎(chǔ)養(yǎng)老金由中央管理和統(tǒng)籌基金支付;個(gè)人賬戶養(yǎng)老金由地方政府管理,隨本人轉(zhuǎn)移,由本人繳存。參照成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),推進(jìn)發(fā)達(dá)省份(城市)率先實(shí)現(xiàn)農(nóng)民T.與城鎮(zhèn)職工的接軌,方法是:參加綜合社會保險(xiǎn)的農(nóng)民工失業(yè)后,可以參照《失業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇;參加綜合社會保險(xiǎn)的農(nóng)民工患病住院報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn),改按城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)辦法執(zhí)行;鼓勵(lì)用人單位為農(nóng)民工辦理城鎮(zhèn)職工社會保險(xiǎn),政府按社會保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)的一定比例給予用人單位一定年限的社保補(bǔ)貼。

　　 3.把農(nóng)民工的住房安排納入住房制度改革。要結(jié)合擴(kuò)大內(nèi)需的積極財(cái)政政策,調(diào)整支出結(jié)構(gòu),將其一部分投入轉(zhuǎn)移到農(nóng)民工市民化的安居方面上來,將農(nóng)民工分期分批納入城鎮(zhèn)住房體系,在制度和計(jì)劃上合理確定農(nóng)民工的住房安排,大體從以下三個(gè)方面考慮:一是大力建設(shè)廉租房。各地政府的廉租房政策,不僅應(yīng)針對城市居民,而且應(yīng)考慮在城市中有相對固定工作的進(jìn)城農(nóng)民工?？刹扇⊙a(bǔ)貼業(yè)主的方式將一些居民個(gè)人出租的“福利房”轉(zhuǎn)化為廉租房。二是總結(jié)上海、寧波經(jīng)驗(yàn),在農(nóng)民工集中地區(qū)建造社會性“民工公寓”和企業(yè)“員工之家”,以廉租房或經(jīng)濟(jì)適用房的形式租給或賣給農(nóng)民工。三是推進(jìn)農(nóng)民I住房公積金制度,并將取得城市戶籍的農(nóng)民工盡快納入經(jīng)濟(jì)適用房范圍?？蓞⒄粘啥冀?jīng)驗(yàn),只要連續(xù)繳納綜合社會保險(xiǎn)或者城鎮(zhèn)職工社會保險(xiǎn)兩年以上的農(nóng)民工,首次在城鎮(zhèn)購買住房的,可享受申購經(jīng)濟(jì)適用住房或限價(jià)商品房的政策;同時(shí),在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)面向農(nóng)民工的政策性安居住房,以低于經(jīng)濟(jì)適用房的價(jià)格向已有償轉(zhuǎn)讓或已經(jīng)退出農(nóng)村宅基地和房屋的農(nóng)民工定向銷售。

　　4.建立城鎮(zhèn)和工業(yè)征用農(nóng)地與農(nóng)民工轉(zhuǎn)為市民的指標(biāo)掛鉤制度。把增加非農(nóng)占地與農(nóng)民工市民化指標(biāo)掛鉤,可以使城鎮(zhèn)擴(kuò)張與城市化的真實(shí)成本建立起對應(yīng)關(guān)系,遏制城市特別是大城市無成本約束的土地?zé)o限擴(kuò)張沖動;同時(shí),改變現(xiàn)在城市化和工業(yè)化過程中只無償使用廉價(jià)勞動力而不承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)和社會責(zé)任的狀況。

　　 5.對退出土地舉家落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)戶建立專項(xiàng)扶持基金。在土地制度上,允許和鼓勵(lì)轉(zhuǎn)為市民的農(nóng)民工及其家屬轉(zhuǎn)讓和出售其農(nóng)用地承包權(quán)和宅基地使用權(quán),并舉家永久遷入城鎮(zhèn)定居。國家及地方政府應(yīng)對農(nóng)民工及其家屬轉(zhuǎn)為市民、退出農(nóng)村制定具體操作辦法,作出農(nóng)民可選擇的制度安排。各級政府應(yīng)對退出土地舉家落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)戶,根據(jù)各地不同情況,建立專項(xiàng)扶持基金。

　　 6.進(jìn)一步完善農(nóng)民工子女教育制度。一是各地義務(wù)教育階段入學(xué)率、鞏固率指標(biāo)的考核,應(yīng)由原先按照戶籍人口為基數(shù)變?yōu)橐猿Ｗ∪丝跒榛鶖?shù)。二是加大對城市政府職責(zé)的監(jiān)督,對未能盡職盡責(zé)解決農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題的地方,加大懲罰力度,確保制度安排的實(shí)施。三是明確各級政府的支出責(zé)任,對存在困難的流人地給予必要的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

　　 7.加強(qiáng)對農(nóng)民工的職業(yè)技能培訓(xùn)。一要整合來自教育、農(nóng)業(yè)、勞動、科技等部門的資金渠道和培訓(xùn)資源,改變目前各種培訓(xùn)實(shí)體各自為政、缺乏溝通與協(xié)作、專業(yè)重復(fù)設(shè)置、教學(xué)設(shè)備及師資分散等現(xiàn)象。二要增加對職業(yè)技能培訓(xùn)的投入。為全力落實(shí)全國農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃,各級財(cái)政應(yīng)加大對農(nóng)村勞動力的職業(yè)技能培訓(xùn)的扶持力度。中央財(cái)政安排專項(xiàng)資金,各省、市、縣級財(cái)政按照一定的比例安排配套資金對參加培訓(xùn)的農(nóng)民工進(jìn)行補(bǔ)貼。三要針對不同的農(nóng)民工群體,采取不同的培訓(xùn)方式與內(nèi)容。勞務(wù)輸出地區(qū)主要針對初次外出就業(yè)的農(nóng)民工實(shí)施初級職業(yè)技能培訓(xùn),培訓(xùn)的內(nèi)容以基礎(chǔ)的職業(yè)技能為主,范圍可以廣一些,以集中培訓(xùn)方式為主;勞務(wù)輸入地區(qū)的培訓(xùn)應(yīng)以中、高級職業(yè)培訓(xùn)為主,主要體現(xiàn)專業(yè)性,以提高能力為主。

　　 一是進(jìn)一步破除影響農(nóng)民工權(quán)益和市民化的體制障礙。把常年在城鎮(zhèn)就業(yè),愿意和能夠在城鎮(zhèn)定居的農(nóng)民丁轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。充分發(fā)揮城市群和中小城市、小城鎮(zhèn)在農(nóng)民丁市民化進(jìn)程中的作用。吸收大量農(nóng)民工的沿海三大城市群和其他較小城市群,大部分的加工制造業(yè)和農(nóng)民工就業(yè),實(shí)際是在城市群中的中小城市、小城鎮(zhèn)。全國47%的農(nóng)民工在小城鎮(zhèn)就業(yè)、生活,連同在中小城市務(wù)丁的農(nóng)民工,占到農(nóng)民丁總量的2/3。因此當(dāng)前尤其要把破除二元體制、推進(jìn)農(nóng)民工市民化的重點(diǎn)放在中小城市、小城鎮(zhèn)。

　　 二是拓寬農(nóng)民工市民化的資金來源渠道。

　　農(nóng)民工市民化的社會成本中,需要中央和地方政府支付的主要是城市基礎(chǔ)設(shè)施(及服務(wù))、教育培訓(xùn)和部分社會保障成本;其他的生活、住房、社會保障成本,則由農(nóng)民工或企業(yè)承擔(dān)。住房成本雖是農(nóng)民工承擔(dān),但政府要以城鎮(zhèn)居民人均居住成本為標(biāo)準(zhǔn),將常年就業(yè)農(nóng)民工的居住問題納入地區(qū)居民住房保障范圍。

　　拓寬農(nóng)民工市民化社會成本的資金渠道,關(guān)鍵在于正確認(rèn)識、調(diào)整對農(nóng)民工的“取”、“予”關(guān)系和政府財(cái)政的使用結(jié)構(gòu)。多年來對農(nóng)民工“多取”、“少予”,他們對企業(yè)和政府財(cái)稅做出的貢獻(xiàn),與其分享的勞動報(bào)酬、公共服務(wù)相差很大,做出調(diào)整是應(yīng)當(dāng)?shù)?。這不是對農(nóng)民工的恩賜,而是公共服務(wù)的均等化,企業(yè)分配的合理化。隨著中央和地方財(cái)力增長,承擔(dān)有關(guān)成本已有可能,只是要求財(cái)政使用結(jié)構(gòu)進(jìn)一步向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變,增加與農(nóng)民工市民化相關(guān)的社會基礎(chǔ)設(shè)施投入。這種成本付出,會涵養(yǎng)不斷積累技能和經(jīng)驗(yàn)的人力資本,由農(nóng)民工進(jìn)城定居強(qiáng)有力地?cái)U(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展、帶動鄉(xiāng)村發(fā)展、促進(jìn)社會和諧。不論從城市政府還是從國家戰(zhàn)略來說,這都是事半功倍。

　　 為此,一是要靠企業(yè)發(fā)展和農(nóng)民工的辛勤勞動,在兼顧企業(yè)發(fā)展需要的條件下,改變農(nóng)民工工資過低和缺乏社會保險(xiǎn)的狀況。二是政府在公共性大的教育、培訓(xùn)、基礎(chǔ)性社會保障等方面承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任,解決農(nóng)民進(jìn)城的基本公共產(chǎn)品供給。

　　 三是解決農(nóng)民進(jìn)城的戶籍問題和承包土地權(quán)益保障問題。解決農(nóng)民進(jìn)城的戶籍問題要兩策并進(jìn),(1)要把符合條件的農(nóng)民工逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù),放寬中小城市和城鎮(zhèn)的戶籍限制。實(shí)行以具有穩(wěn)定就業(yè)一定年限、固定住所(包括租房)和居住期限為基本條件的戶口遷移準(zhǔn)入制。(2)要進(jìn)一步剝離附著在戶口上的不公平福利制度,逐步將農(nóng)民T納入本地各項(xiàng)社會管理,促進(jìn)住房、醫(yī)療、子女教育、社會保障等基本公共服務(wù)均等化。

　　 對農(nóng)民進(jìn)城過程中的承包土地權(quán)益,一要確權(quán)、維權(quán)、擴(kuò)權(quán)。把承包經(jīng)營權(quán)證落實(shí)到戶,發(fā)放宅基地使用權(quán)和農(nóng)房產(chǎn)權(quán)證,把集體資產(chǎn)折股量化到人。禁止違法調(diào)整、收回農(nóng)民工承包地和強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)承包地。農(nóng)民工可自愿、依法、有償流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營權(quán)。賦予農(nóng)民對承包土地、宅基地、農(nóng)房、股權(quán)更大的處置權(quán)。二要尊重在城鎮(zhèn)定居落戶農(nóng)民工的土地承包財(cái)產(chǎn)權(quán)利,其土地承包權(quán)益不能隨意剝奪,而應(yīng)通過市場轉(zhuǎn)讓獲得財(cái)產(chǎn)收益,作為進(jìn)城的一個(gè)資本來源。既允許以多種形式轉(zhuǎn)讓土地等資產(chǎn)、增加財(cái)產(chǎn)性收入,把土地讓渡給從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民,擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模,促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展;也允許進(jìn)城落戶的農(nóng)民繼續(xù)擁有這些資產(chǎn),可以折價(jià)入股,帶股進(jìn)城;也可以保留土地承包權(quán),依法流轉(zhuǎn)。