文_李曉麗
2016年1月1日，新修訂的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（以下簡稱《新條例》）正式施行。與2003年頒布的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（以下簡稱《舊條例》）相比，《新條例》的一個突出特點是強調(diào)“紀法分開”“紀在法前”，由此必然會帶來現(xiàn)有的《新條例》與刑法等法律法規(guī)如何銜接的問題，即“紀法銜接”。在新形勢下，如何認識和適用這一執(zhí)紀監(jiān)督原則，很多紀律檢查干部都十分關注。
什么是“紀法銜接”
所謂“紀法銜接”，可以從兩個層面來理解。
制度層面。即紀律和法律在內(nèi)容的具體規(guī)定上應保持銜接。這種銜接體現(xiàn)在內(nèi)容上存在交集。比如，按照《新條例》第6條規(guī)定，黨員違反黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)，違反國家法律法規(guī)，違反黨和國家政策，違反社會主義道德，危害黨、國家和人民利益的行為，依照規(guī)定應當給予處分的，都是違紀行為，都必須受到追究。而根據(jù)《中華人民共和國刑法》第13條規(guī)定，一切危害國家主權(quán)、領土完整和安全，分裂國家、顛覆人民民主專政的政權(quán)和推翻社會主義制度，破壞社會秩序和經(jīng)濟秩序，侵犯國有財產(chǎn)或者勞動群眾集體所有的財產(chǎn)，侵犯公民私人所有的財產(chǎn)，侵犯公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利，以及其他危害社會的行為，依照法律應當受刑罰處罰的，除情節(jié)顯著輕微危害不大的以外，都是犯罪。由于紀律和法律調(diào)整范圍的差異性，紀律是對黨員的約束性規(guī)范，體現(xiàn)了對黨員更高的道德標準和要求，從刑法的角度來審視黨員的某個行為可能不構(gòu)成犯罪，但不能排除該行為構(gòu)成違紀，仍必須對其追究紀律責任。因此，就黨員的行為而言，如果構(gòu)成犯罪，則一定構(gòu)成違紀，但黨員構(gòu)成違紀的行為未必都構(gòu)成犯罪。我們探討紀法銜接問題，是針對黨員既構(gòu)成違紀同時又構(gòu)成犯罪的行為而言。
操作層面。即違紀行為處理與違法行為處理之間應保持銜接。在具體操作上，二者不可相互替代，既不能以紀律追究代替法律追究，也不能以法律追究代替紀律追究。紀法銜接具體是指對于黨員根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定構(gòu)成違紀、根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定構(gòu)成違法的行為，分別由紀律檢查機關或相關黨組織與司法機關通過移送材料等相互支持配合的方式先后對其進行紀律追究和法律追究的過程。這里的“紀”，主要是指對違犯黨的紀律行為的處理即黨紀處理，比如對黨員向組織隱瞞個人有關重大事項等違反組織紀律的行為給予黨內(nèi)警告處分；這里的“法”，是指對違法行為的處理，主要是指對刑事違法行為的處理，即刑事責任追究。比如對黨員領導干部利用職務上的便利收受他人賄賂等犯罪行為判處有期徒刑2年。所謂紀法銜接，也就是黨紀處理和刑事責任追究之間的銜接。應當注意的是，這里的對違法行為的處理并不包括對一般違法行為的處理。之所以作出這樣的限定，是立足于現(xiàn)實中我們通常所說的“紀”在“法”前、違“法”由破“紀”開始，其中的“法”是特定之法，即刑法，在刑法意義上的違法就是犯罪。我們通常說違紀輕于違法，違法必定構(gòu)成違紀，違反的當是刑法，而不是一切意義上的法，因為有的一般違法行為未必構(gòu)成違紀。比如，黨員駕駛機動車行駛時未系安全帶，就違反了《中華人民共和國道路交通安全法》第51條的規(guī)定，雖然其行為也構(gòu)成違法，但此類違法并不構(gòu)成違紀。很多違反行政法的情形都屬于此類情況。也就是說，刑事違法行為之外的其他違法行為不一定都構(gòu)成違紀。這是在理解紀法銜接時應該注意和把握的。
“紀法銜接”的兩種類型
紀法銜接問題一直備受黨的中央組織重視。關于如何實行紀法銜接，早在《舊條例》出臺之前就提出了相關意見?；诩o律檢查機關和司法機關都有受理舉報的職能，黨員違法犯罪的案件，有的是由紀律檢查機關開始查處的，有的是由法院、檢察院、公安機關開始查處的，為了及時、嚴肅地使那些違法犯罪的黨員依紀依法受到黨紀和法律的追究，切實加強紀律檢查機關和司法機關的溝通和協(xié)作，1989年9月，中紀委聯(lián)合最高人民法院、最高人民檢察院和公安部印發(fā)了《關于紀律檢查機關與法院、檢察院、公安機關在查處案件過程中互相提供有關案件材料的通知》，要求紀律檢查機關與法院、檢察院、公安機關在查處案件過程中互相提供有關案件材料，為實現(xiàn)紀法之間的有機銜接提供了基本遵循。2015年1月，中央辦公廳就此類問題亦專門發(fā)文進一步提出有關要求。
根據(jù)《新條例》和相關黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定，紀法銜接具體可分為兩種類型。
第一類是黨紀處理在司法處理之前，簡稱“紀在法前”，主要發(fā)生于紀律檢查機關先行立案查處的黨員違紀違法案件。具體表現(xiàn)為，對此類案件處理，由紀檢機關先給予黨紀處分，然后再將案件材料移送司法機關，由司法機關依法追究刑事責任。
第二類是黨紀處理在司法處理之后，簡稱“紀在法后”。具體表現(xiàn)可分為兩種情況：一是紀檢機關對自己先行立案的黨員涉嫌犯罪案件不是先作黨紀處理，而是先移送司法機關，待司法機關作出生效判決后再給予黨紀處分。二是司法機關對先行立案查處的黨員違紀違法案件處理后，將有關案件材料移送給有關紀律檢查機關，由紀律檢查機關直接依據(jù)司法機關處理結(jié)論給予黨紀處分?！凹o在法前”或“紀在法后”都屬于紀法銜接的具體表現(xiàn)形式，但從社會效果來看，“紀在法后”不如“紀在法前”更利于體現(xiàn)紀律的嚴肅性。比如，曾有個別地方由于紀律檢查機關不掌握司法機關的案件查處情況，在司法機關作出判決相當長時間后才對犯罪的黨員給予黨紀處分，以至于出現(xiàn)了有人被判刑入獄后宣稱自己仍是黨員并要求過組織生活的鬧劇，造成了很不好的影響。為了防止此類問題發(fā)生，維護黨紀國法的嚴肅性和權(quán)威性，一方面必須明確紀檢機關與檢察機關、審判機關和公安機關對案件和案件線索相互通報和移送的義務；另一方面必須強調(diào)，紀檢機關辦理案件過程中，凡需要移送司法機關處理的，應當盡可能作出黨紀處分后再移送，對于疑難復雜案件，也可先移送司法機關，但至遲應在司法機關作出裁判之前即給予黨紀處分。通過盡可能地實現(xiàn)“紀在法前”，確保執(zhí)紀取得好的效果。同時，對于“紀在法后”的情形，要盡可能縮短司法處理和黨紀處分之間的“時間差”。紀律檢查機關要與有關司法機關建立協(xié)作機制，確保司法機關在辦案過程中主動查清犯罪嫌疑人的政治面貌（是否黨員），并將犯罪嫌疑人是黨員的案件材料及時移送有關紀律檢查機關處理。
“紀法銜接”的保障機制
保障紀法銜接，是落實全面從嚴治黨的有力舉措，必須守紀律講規(guī)矩。為此，《新條例》明確規(guī)定了有關紀律要求。一是強調(diào)把紀律挺在前面，抓早抓小。維護黨紀的嚴肅性，把紀律挺在前面，是貫徹全面從嚴治黨要求的基本途徑。因此，保障紀法銜接必須把從嚴治黨、紀律挺在前面作為基礎和前提。《新條例》第4條明確規(guī)定了黨的紀律處分工作必須堅持的幾條原則，其中第一條就是黨要管黨、從嚴治黨，并提出把紀律挺在前面的要求。二是強調(diào)追究執(zhí)紀不力者的責任。根據(jù)《新條例》第115條規(guī)定，黨員被依法判處刑罰后，黨組織不按照規(guī)定給予黨紀處分，對直接責任者和領導責任者，情節(jié)較重的，給予警告或者嚴重警告處分；情節(jié)嚴重的，給予撤銷黨內(nèi)職務或者留黨察看處分。三是強調(diào)追究不正確履職者的責任。根據(jù)《新條例》第125條規(guī)定，在黨的紀律檢查工作中，不履行或者不正確履行職責，造成損失或者不良影響的，應當視具體情節(jié)給予警告直至開除黨籍處分。比如應該移送司法機關而不移送司法機關處理的就應當屬于不正確履行職責的情形。此外，根據(jù)有關中央文件規(guī)定，紀律檢查機關與審判、檢察、公安機關各相關單位在查辦案件工作中違反協(xié)作配合規(guī)定或者違反辦案紀律，并造成嚴重后果的，按照規(guī)定對相關責任人員給予組織處理或者紀律處分；涉嫌犯罪的，移送司法機關依法處理。其中顯然包括了對紀法銜接落實不力的情形。從具體內(nèi)容來看，《新條例》從兩個方面明確了紀法銜接的保障機制。
黨紀處分在前的紀法銜接保障機制。為確保紀法銜接落實到位，在黨紀處分在前的情形下，必須把《新條例》第30條的要求切實落到實處，即黨員受到黨紀追究，涉嫌違法犯罪的，應當及時移送有關國家機關依法處理。這里涉及的問題是，對涉嫌違法犯罪的黨員如何追究黨紀責任？根據(jù)《新條例》第133條的規(guī)定，《新條例》采取“從舊兼從輕”的適用原則，如果行為發(fā)生在《舊條例》適用期，即2003年12月31日至2015年12月31日之間，由于《舊條例》對涉嫌違法犯罪類型的具體行為也作出了具體規(guī)定，直接適用相關條款即可，應該說這不成問題。但在《新條例》施行條件下，由于違法犯罪相關條款已經(jīng)被刪除，那么，對涉嫌違法犯罪的黨員如何適用條款追究其黨紀責任？這不能不說是個新的課題。筆者認為，解決這一問題，關鍵在于如何理解和適用《新條例》第27條的規(guī)定，同時也涉及《新條例》第28條的理解和適用問題。從規(guī)定的內(nèi)容來看，《新條例》第27條、第28條都是對刑法規(guī)定的行為的黨紀處分規(guī)定，其區(qū)別在于，第27條規(guī)定的行為涉嫌犯罪，而第28條規(guī)定的行為則不涉及犯罪。從刑法規(guī)定的行為看，截至《中華人民共和國刑法修正案（九）》出臺，刑法涉及的罪名440個左右，這些罪名涉及的行為都應該屬于刑法規(guī)定的行為，但具體又可分為兩種情況：一是罪名所涉及的行為一旦實施即構(gòu)成犯罪，比如故意殺人罪、搶劫罪等；二是罪名所涉及的行為雖然實施但必須達到一定嚴重程度才構(gòu)成犯罪，比如貪污罪、受賄罪等。在紀律審查工作中如果涉及是前者，那么無疑應當根據(jù)《新條例》第27條的規(guī)定給予撤銷黨內(nèi)職務、留黨察看或者開除黨籍處分；如果涉及是后者，則應當區(qū)分情況分別適用《新條例》第27條或者第28條。其中，涉嫌犯罪的，適用第27條，不涉及犯罪的，適用第28條。如何判斷是否涉嫌犯罪，主要依據(jù)應當是司法機關的立案標準，具體包括《最高人民檢察院關于人民檢察院直接受理立案偵查案件立案標準的規(guī)定（試行）》《最高人民檢察院關于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標準的規(guī)定》《最高人民檢察院、公安部關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規(guī)定》等。
應當指出的是，對于涉嫌犯罪的黨員給予黨紀處分，最低應當給予撤銷黨內(nèi)職務處分，最高則應給予開除黨籍處分。為保持紀法銜接，一般情況下應當首先考慮給予開除黨籍處分；情節(jié)較輕的，可考慮給予留黨察看處分；只有對于給予留黨察看仍顯過重的時候才能考慮給予撤銷黨內(nèi)職務處分。但是，在考慮可以給予撤銷黨內(nèi)職務處分，但該黨員沒有擔任黨內(nèi)職務的，不能按照《新條例》第10條第2款的規(guī)定給予黨內(nèi)嚴重警告處分，而以給予留黨察看處分為宜。對于有不涉及犯罪的刑法規(guī)定的行為的黨員，根據(jù)情節(jié)不同，最低給予警告處分，最高可以給予開除黨籍處分。在適用條款的具體操作上，可在處分決定書中對黨員違反刑法規(guī)定的行為進行具體表述，指明該行為違反了刑法的什么規(guī)定，是否涉嫌犯罪。對涉嫌犯罪的直接點出涉嫌犯罪，并根據(jù)《新條例》第27條給予相應的紀律處分；對不涉及犯罪的，在點出其行為屬于刑法規(guī)定的行為之后，可不對是否涉及犯罪下結(jié)論，直接適用《新條例》第28條的規(guī)定給予適當?shù)募o律處分。
刑事責任追究在前的紀法銜接保障機制。刑事責任追究，也可稱為刑事追究，主要包括以下幾種情形：一是人民檢察院依法作出罪微不起訴的決定；二是人民法院依法作出有罪判決并免予刑事處罰；三是人民法院判處刑罰。刑事責任追究在前是指司法機關對涉嫌犯罪的黨員作出了判決、決定或者裁定之后，將有關案件材料移交給有關黨組織（主要是紀檢機關）追究黨紀責任的情形。根據(jù)《新條例》第34條第1款的規(guī)定，黨員依法受到刑事責任追究的，黨組織應當根據(jù)司法機關的生效判決、裁定、決定及其認定的事實、性質(zhì)和情節(jié)，依照《新條例》規(guī)定給予黨紀處分或者組織處理。具體可以分為以下幾種情形：一是根據(jù)《新條例》第32條第1款的規(guī)定，黨員犯罪情節(jié)輕微，人民檢察院依法作出不起訴決定的，或者人民法院依法作出有罪判決并免予刑事處罰的，給予撤銷黨內(nèi)職務、留黨察看或者開除黨籍處分。二是根據(jù)《新條例》第32條第2款的規(guī)定，黨員犯罪被單處罰金的，給予撤銷黨內(nèi)職務、留黨察看或者開除黨籍處分。三是根據(jù)《新條例》第33條的規(guī)定，黨員因故意犯罪被依法判處刑法規(guī)定的主刑（含宣告緩刑）或被處剝奪政治權(quán)利的，或者因過失犯罪被依法判處三年以上（不含三年）有期徒刑的犯罪的，應當給予開除黨籍處分。四是根據(jù)《新條例》第33條第2款的規(guī)定，黨員因過失犯罪被判處三年以下（含三年）有期徒刑或者被判處管制、拘役的，一般應當開除黨籍。對于個別可以不開除黨籍的，應當對照處分黨員批準權(quán)限的規(guī)定，報請再上一級黨組織批準。
應當注意的是，根據(jù)《新條例》第37條規(guī)定，違紀黨員在黨組織作出處分決定前死亡，或者在死亡之后發(fā)現(xiàn)其曾有嚴重違紀行為，對于應當給予開除黨籍處分的，開除其黨籍；對于應當給予留黨察看以下（含留黨察看）處分的，作出書面結(jié)論，不再給予黨紀處分。因此，對于涉嫌犯罪被司法機關追究刑事責任過程中死亡的黨員，雖然未被刑事責任追究，但根據(jù)該黨員涉嫌犯罪的性質(zhì)和情節(jié)應當給予開除黨籍處分的，司法機關應當將有關案件材料移送有關黨組織，由有關黨組織給予開除黨籍處分。
（作者：北京聯(lián)合大學應用文理學院副處長）（責任編輯 石偉）
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