華北水利水電大學(xué)水資源學(xué)院院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師  韓宇平

　　7月下旬，特大暴雨洪澇災(zāi)害襲擊河南，給長(zhǎng)于旱情思維的北方省份造成沉痛重創(chuàng)。如何處理好人水和諧相處，自然成為北方內(nèi)陸省份共同關(guān)注的話題。強(qiáng)化洪澇管理，再次鮮明地提上各級(jí)政府和職能單位的議事日程。所謂洪澇管理，是指人類依據(jù)可持續(xù)發(fā)展原則，以協(xié)調(diào)人與水的關(guān)系為目的，理性規(guī)范洪水調(diào)控行為，增強(qiáng)自身適應(yīng)能力，適度承受一定風(fēng)險(xiǎn)，合理利用洪水資源，改善水環(huán)境水生態(tài)和土壤墑情等一系列活動(dòng)。這次洪災(zāi)提醒人們，加強(qiáng)洪澇管理務(wù)必作為整個(gè)防洪工作的指導(dǎo)思想，并在經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)中給予高度重視，同樣應(yīng)成為北方省份的共識(shí)。

　　加強(qiáng)防洪工程體系建設(shè)

　　防洪工程體系建設(shè)要在流域?qū)用嫔辖y(tǒng)籌考慮，針對(duì)流域城市布局與規(guī)模，考慮不同的防洪標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合防護(hù)對(duì)象的重要性，完善江河大堤。根據(jù)防洪任務(wù)，認(rèn)真測(cè)算控制性水庫(kù)工程防洪庫(kù)容，認(rèn)真論證和設(shè)計(jì)流域蓄滯洪區(qū)，通過流域?qū)用娴姆篮楣こ腆w系建設(shè)，降低流域城市和鄉(xiāng)村的洪水災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。

　　蓄滯洪區(qū)建設(shè)是給洪水以出路的重要手段，是江河防洪體系中的重要組成部分，是保障重點(diǎn)防護(hù)對(duì)象防洪安全、減輕洪澇災(zāi)害損失的有效措施。為保證重點(diǎn)地區(qū)的防洪安全，將有條件地區(qū)開辟為蓄滯洪區(qū)，有計(jì)劃地蓄滯洪水，是流域或區(qū)域防洪規(guī)劃現(xiàn)實(shí)與經(jīng)濟(jì)合理的需要，也是為保全大局而不得不犧牲局部利益的全局考慮。目前，我國(guó)大江大河流域規(guī)劃建設(shè)主要蓄滯洪區(qū)98處，主要分布在長(zhǎng)江、黃河、淮河以及海河四大河流兩岸的中下游平原地區(qū)。

　　推進(jìn)洪水資源化利用

　　對(duì)于區(qū)域中小洪水（重現(xiàn)期≤20年），洪水資源化成為趨利避害的重要手段。在我國(guó)北方地區(qū)，洪水資源化對(duì)于解決區(qū)域水資源短缺問題具有非常積極的意義。洪水資源化指在不成災(zāi)的情況下，盡量利用水庫(kù)、攔河閘壩、自然洼地、人工湖泊、地下水庫(kù)等蓄水工程攔蓄洪水，延長(zhǎng)洪水在河道、蓄滯洪區(qū)等的滯留時(shí)間，恢復(fù)河流及湖泊、洼地的生態(tài)環(huán)境，以及最大可能補(bǔ)充地下水。從本質(zhì)上講，水庫(kù)就是用來調(diào)節(jié)降水時(shí)空不均的工程，水庫(kù)蓄水期往往是在汛期尾聲攔蓄洪水作為興利的主要水資源。提高水庫(kù)汛限水位的方法是流域洪水資源化研究的一個(gè)重要方向，但汛限水位的提高又面臨著防洪風(fēng)險(xiǎn)的增加，需要綜合權(quán)衡。

　　海綿城市建設(shè)也是洪水資源化的重要手段。海綿城市是新一代城市雨洪管理概念，是指城市能夠像海綿一樣，下雨時(shí)吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時(shí)將蓄存的水釋放并加以利用，實(shí)現(xiàn)雨水在城市中自由轉(zhuǎn)換。海綿城市通過加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理，充分發(fā)揮建筑、道路和綠地、水系等生態(tài)系統(tǒng)對(duì)雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，有效控制雨水徑流，實(shí)現(xiàn)自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發(fā)展方式。海綿城市的功能可概括為六個(gè)字，即“滲、滯、蓄、凈、用、排”。“滲”就是把更多的雨水滲透到城市的地下儲(chǔ)存起來；“滯”就是不讓雨水很快流走，把它更多地留在城市里；“蓄”就是采取多種措施蓄水；“凈”就是在攔蓄水的時(shí)候?qū)λM(jìn)行凈化，改善水質(zhì)；“用”就是對(duì)攔蓄的水進(jìn)行合理利用；“排”就是將多余的雨水通過地下管網(wǎng)排出城市。

　　完善應(yīng)急管理體系建設(shè)

　　超標(biāo)準(zhǔn)暴雨洪澇災(zāi)害，大多因短時(shí)強(qiáng)降水超過城鄉(xiāng)排水設(shè)施設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，超過城鄉(xiāng)防洪基礎(chǔ)設(shè)施的消納范圍，依靠城鄉(xiāng)防洪體系難以應(yīng)對(duì)，致使城鄉(xiāng)人民生命財(cái)產(chǎn)安全受到嚴(yán)重威脅。在此情況下，應(yīng)急管理成為減少人民生命財(cái)產(chǎn)損失的最后辦法。應(yīng)急管理體系建設(shè)可有效應(yīng)對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)暴雨洪澇災(zāi)害。

　　洪水應(yīng)急管理體系建設(shè)包括應(yīng)急管理能力建設(shè)和應(yīng)急管理體制機(jī)制建設(shè)兩個(gè)方面。應(yīng)急管理能力建設(shè)包括信息平臺(tái)能力、救援物資儲(chǔ)備、基礎(chǔ)救援設(shè)施、洪水災(zāi)害管理能力、自救互救能力、洪災(zāi)專業(yè)救援隊(duì)伍建設(shè)等方面。應(yīng)急管理體制機(jī)制建設(shè)主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是健全應(yīng)急管理體制，主要圍繞處理好領(lǐng)導(dǎo)與指揮、專業(yè)與綜合、平時(shí)狀態(tài)與應(yīng)急狀態(tài)切換等方面進(jìn)行；二是完善應(yīng)急工作機(jī)制，界定市政、水利、應(yīng)急等各方的權(quán)力和職責(zé)，確保工作機(jī)制及時(shí)響應(yīng)；三是完善應(yīng)急指揮機(jī)制，建立平戰(zhàn)迅速切換的指揮響應(yīng)機(jī)制，健全信息共享、會(huì)商研判、預(yù)警發(fā)布、聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，結(jié)合氣象預(yù)報(bào)和實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)資料，加強(qiáng)災(zāi)情研判，及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，及時(shí)發(fā)布預(yù)警信息，做好城區(qū)交通組織、疏導(dǎo)和應(yīng)急疏散等工作；四是強(qiáng)化應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，構(gòu)建跨部門、跨層級(jí)、跨地域及軍地協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制等。

　　預(yù)報(bào)、預(yù)警、預(yù)案、預(yù)演是洪水應(yīng)急管理的重要工作。準(zhǔn)確地預(yù)報(bào)是洪水管理的基礎(chǔ)，一方面要求有準(zhǔn)確的氣象預(yù)報(bào)，另一方面要求有準(zhǔn)確的洪水預(yù)報(bào)。對(duì)于城市而言，重點(diǎn)要對(duì)易澇易淹地段、設(shè)施進(jìn)行準(zhǔn)確預(yù)報(bào)；對(duì)于河流防洪而言，要能準(zhǔn)確預(yù)報(bào)斷面的洪峰水位、洪水流速和流量。預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)和啟動(dòng)是人員逃生的最后希望。城市重要公共場(chǎng)所如地下商場(chǎng)、地下車庫(kù)，重要交通設(shè)施如隧道、地鐵、公交系統(tǒng)運(yùn)行要建設(shè)預(yù)警系統(tǒng)，預(yù)警系統(tǒng)的啟動(dòng)機(jī)制要簡(jiǎn)化，啟動(dòng)權(quán)要下放，爭(zhēng)取用最短的時(shí)間作出決策，避免悲劇事件的發(fā)生。預(yù)案是事先分析各種可能出現(xiàn)的緊急情況而制定的應(yīng)對(duì)方案，預(yù)案的制定與啟動(dòng)是避免洪水應(yīng)急管理時(shí)出現(xiàn)混亂情況的重要工作。預(yù)案的編制要全面準(zhǔn)確地梳理各種情況、分析各種不利因素，制定周全縝密的應(yīng)對(duì)措施，如要充分儲(chǔ)備防汛搶險(xiǎn)物資、建設(shè)搶險(xiǎn)救災(zāi)道路交通、制定預(yù)警信息發(fā)布機(jī)制，還要建立應(yīng)急調(diào)度指揮體系，使得有限的救援力量能夠及時(shí)到達(dá)最需要的地方、救援物資能夠到達(dá)最需要的社區(qū)等。預(yù)演是使預(yù)案能夠達(dá)到預(yù)期效果的必要手段。一方面要對(duì)應(yīng)急防洪系統(tǒng)進(jìn)行預(yù)演，另一方面要讓防洪逃生演練像地震逃生演練一樣進(jìn)學(xué)校、進(jìn)社區(qū)，提高普通民眾的逃生意識(shí)和逃生能力。

　　加強(qiáng)城市行洪排澇系統(tǒng)建設(shè)

　　城市暴雨洪澇災(zāi)害的形成從根本上講是極端降雨遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了城市除澇排洪系統(tǒng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)城市排水系統(tǒng)實(shí)際上包含兩個(gè)系統(tǒng)，即城市排水管網(wǎng)系統(tǒng)和城市排水河流系統(tǒng)。一般情況下，城市管網(wǎng)排水標(biāo)準(zhǔn)偏低，只有1—3年一遇，而城市排水河流系統(tǒng)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)則比較高，一般是5年一遇到100年一遇不等。從本次鄭州暴雨洪澇災(zāi)害的情況看，一方面，城市排水管網(wǎng)系統(tǒng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。近十年間隨著鄭州市建成區(qū)面積翻倍，不透水面的快速增加導(dǎo)致市政管網(wǎng)外排雨水壓力劇增。2019年全國(guó)城市排水管道密度指數(shù)顯示，鄭州市建成區(qū)排水管道密度僅為7.97，在全國(guó)城市中排名第398位，處于北方內(nèi)陸城市的平均水平。同時(shí)，排水管網(wǎng)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)偏低、管徑偏小是最嚴(yán)峻的問題。鄭州市老城區(qū)排水管網(wǎng)的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)多為1—2年一遇，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足暴雨時(shí)期的排水需求。另一方面，鄭州市現(xiàn)有排洪河道系統(tǒng)如索須河、七里河、東風(fēng)渠、金水河、熊兒河、賈魯河，以及城市里的湖泊系統(tǒng)為避免鄭州發(fā)生更大的災(zāi)害立下了汗馬功勞，但是城市河道排水最終匯入賈魯河，給賈魯河行洪造成巨大壓力，更是造成賈魯河下游的洪水災(zāi)害險(xiǎn)情。

　　城市防洪系統(tǒng)建設(shè)重點(diǎn)仍然是行洪排澇系統(tǒng)建設(shè)。要糾正本次暴雨洪澇災(zāi)害對(duì)海綿城市建設(shè)理念的沖擊，繼續(xù)在城市建設(shè)中貫徹海綿城市的建設(shè)理念。從內(nèi)澇防治的角度來說，海綿城市的內(nèi)澇防治系統(tǒng)可以劃分為源頭控制系統(tǒng)、雨水管渠系統(tǒng)和行洪排澇系統(tǒng)三個(gè)子系統(tǒng)。未來海綿城市建設(shè)的投資重點(diǎn)要向行洪排澇系統(tǒng)傾斜，進(jìn)一步提高城市排澇系統(tǒng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。主要建設(shè)內(nèi)容包括拓寬加深現(xiàn)有排洪河道，增加河道過流能力；提高現(xiàn)有排洪水系密度，建設(shè)城市排洪河網(wǎng)；通過水系連通，增加城市排洪出口；適當(dāng)增加城市湖泊面積，提高蓄洪能力等。

　　城市發(fā)生超標(biāo)準(zhǔn)洪澇災(zāi)害后，對(duì)于公眾來說最重要的是逃生和避險(xiǎn)。本次鄭州暴雨洪澇災(zāi)害造成最大損失的是兩處交通設(shè)施，一個(gè)是地鐵五號(hào)線，另一個(gè)是京廣路隧道。在硬件方面，這兩處地下交通設(shè)施存在的突出問題都是地面擋水設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)偏低，地下逃生設(shè)施不健全，隧道沒有設(shè)置水位標(biāo)尺和警戒標(biāo)志，沒有通往地面的逃生設(shè)施。在軟措施方面，表現(xiàn)為預(yù)警系統(tǒng)不能及時(shí)發(fā)揮作用或者缺乏預(yù)警設(shè)施，使得公眾不能意識(shí)到危險(xiǎn)的來臨。在公眾方面，表現(xiàn)為應(yīng)急逃生意識(shí)較差，亟須通過災(zāi)難教育和培訓(xùn)，讓公眾牢固樹立“不躲不逃、死路一條”的理念，提高公眾逃生和避險(xiǎn)能力。

　　加快農(nóng)村防洪和應(yīng)急設(shè)施建設(shè)

　　長(zhǎng)期以來，重要城市、重要基礎(chǔ)設(shè)施、重點(diǎn)灌區(qū)和重要國(guó)防設(shè)施等都是防洪體系重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象，而廣大農(nóng)村地區(qū)往往成為暴雨洪澇災(zāi)害受災(zāi)最為嚴(yán)重的地區(qū)。暴雨洪澇災(zāi)害不僅直接威脅廣大農(nóng)民的生命安全，而且淹沒沖毀房屋、農(nóng)田、養(yǎng)殖場(chǎng)，造成巨大損失。同時(shí)，部分農(nóng)村地區(qū)被開辟為蓄滯洪區(qū)，大量洪水的灌入造成大批農(nóng)民背井離鄉(xiāng)、生計(jì)艱難，特別是對(duì)于北方農(nóng)村地區(qū)，由于長(zhǎng)期以來很少經(jīng)歷洪水災(zāi)害，面對(duì)來臨的洪水更是不知所措。所以，北方農(nóng)村地區(qū)應(yīng)實(shí)施應(yīng)對(duì)洪澇災(zāi)害的措施，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是農(nóng)村聚落和宅基地建設(shè)要充分考慮防洪問題；二是農(nóng)村道路建設(shè)要充分考慮應(yīng)急撤離路線問題；三是要建設(shè)應(yīng)急逃生避險(xiǎn)設(shè)施，如樓頂高臺(tái)等；四是要規(guī)劃好洪澇災(zāi)害撤離路線和收容場(chǎng)所；五是要建立應(yīng)急物資儲(chǔ)備，儲(chǔ)備應(yīng)急用的方便食品、水和藥品；六是要加強(qiáng)生命教育，讓農(nóng)村的人民群眾高度重視生命安全，做到應(yīng)撤即撤；七是要建立農(nóng)村受災(zāi)人口和撤離人口的救援機(jī)制和救助機(jī)制，確保撤得出、安置好；八是要建立洪澇災(zāi)害損失補(bǔ)償機(jī)制，如洪災(zāi)保險(xiǎn)，解決農(nóng)民的后顧之憂。

　　擴(kuò)大洪災(zāi)保險(xiǎn)覆蓋面

　　暴雨洪澇災(zāi)害除了造成人員生命損失外，還有大量商鋪和家用汽車被淹，給很多家庭的生活造成了影響。值得慶幸的是，機(jī)動(dòng)車的車損險(xiǎn)為減少家庭損失提供了有力支持。相對(duì)于機(jī)動(dòng)車保險(xiǎn)而言，廣大農(nóng)村地區(qū)的財(cái)產(chǎn)損失如何保全值得思考。洪災(zāi)保險(xiǎn)是規(guī)避財(cái)產(chǎn)損失的重要途徑，通過洪災(zāi)保險(xiǎn)，可以有效減少洪澇損失戶的損失，對(duì)減輕災(zāi)害沖擊、提高災(zāi)區(qū)重建能力具有重要作用。目前，我國(guó)一些保險(xiǎn)公司已經(jīng)開設(shè)洪災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。面對(duì)各地發(fā)生的洪災(zāi)，保險(xiǎn)公司應(yīng)積極理賠，為減少災(zāi)區(qū)人民損失、讓災(zāi)區(qū)盡早恢復(fù)正常生產(chǎn)生活秩序作出積極貢獻(xiàn)。然而，目前我國(guó)的洪災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)覆蓋面還很低，大部分洪災(zāi)損失沒有投保，洪災(zāi)保險(xiǎn)還有很大的發(fā)展空間。政府應(yīng)通過機(jī)制創(chuàng)新，積極籌措保險(xiǎn)資金，激勵(lì)廣大農(nóng)戶特別是養(yǎng)殖戶購(gòu)買相關(guān)保險(xiǎn)險(xiǎn)種，爭(zhēng)取將洪水災(zāi)害損失降低到最低程度。