作者｜宋華琳
核心提要：
1. 在某種意義上，行程卡構(gòu)成了一種強制—集中式數(shù)字接觸追蹤工具。行程卡的運行，背后是以對個人行蹤軌跡、地理位置信息等信息進行廣泛地實時監(jiān)控和收集為基礎(chǔ)。
2. 人生的成就也好，愉悅也罷，很多時候都在于靈機一動、說走就走的旅行，在于合作伙伴、三五友好的交流互動。沒有出行，沒有交流，經(jīng)濟不會發(fā)展，社會不會有活力，人生不會有趣味。
2022年6月29日，工業(yè)和信息化部宣布，為落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于“外防輸入、內(nèi)防反彈”總策略和“動態(tài)清零”總方針，支撐高效統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展，方便廣大用戶出行，即日起取消通信大數(shù)據(jù)行程卡 （以下簡稱“行程卡”） 的“星號”標記。
一時間一石激起千層浪，很多的朋友喜不自勝，發(fā)了行程卡“摘星”的朋友圈。欣喜之余，其實要冷靜思考的是：何為行程卡？行程卡在疫情防控中的意義是什么？行程卡上的“星號”與個人出行的自由及限制之間有何種關(guān)聯(lián)？以及，取消“星號”后，行程卡的后續(xù)走向為何？
行程卡是用來干什么的？
2020年2月，在新冠肺炎肆虐之初，中央網(wǎng)信辦發(fā)布了《關(guān)于做好個人信息保護利用大數(shù)據(jù)支撐聯(lián)防聯(lián)控工作的通知》：“鼓勵有能力的企業(yè)在有關(guān)部門的指導(dǎo)下，積極利用大數(shù)據(jù)，分析預(yù)測確診者、疑似者、密切接觸者等重點人群的流動情況，為聯(lián)防聯(lián)控工作提供大數(shù)據(jù)支持?！?/p>
在此背景下，通信大數(shù)據(jù)行程卡應(yīng)運而生，行程卡是由工信部下屬的中國信通院聯(lián)合中國電信、中國移動、中國聯(lián)通三家基礎(chǔ)電信企業(yè)，利用手機“信令數(shù)據(jù)”，通過用戶手機所處的基站位置獲取用戶的行程信息；手機用戶可通過全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺小程序服務(wù)，來查詢本人前14天到過的所有地市信息。
在某種意義上，行程卡構(gòu)成了一種強制—集中式數(shù)字接觸追蹤工具。行程卡的運行，背后是以對個人行蹤軌跡、地理位置信息等信息進行廣泛地實時監(jiān)控和收集為基礎(chǔ)。
在2022年的春夏，幾乎每個人不用說出差，哪怕是出入超市、銀行、咖啡廳，都要出示健康碼、行程卡。
至于行程卡上“帶星”，實際上是指過去14天有停留的城市中存在中高風(fēng)險區(qū)域，它并不意味著用戶實際去過中高風(fēng)險地區(qū)。然而，在現(xiàn)實生活場景中，無論你如何苦口婆心言說，場所管理者對行程卡“帶星”的用戶，還是會表現(xiàn)出避之唯恐不及的神情，更甚者會將之理解為傳染病患者的代名詞，最后，“帶星”用戶只能悻悻然被拒于門外。
不可承載之重：“星號”的隱喻
盡管行程卡上明確說：“結(jié)果包含您在前14天到達的國家 （地區(qū)） 與停留4小時以上的國內(nèi)城市，色卡僅對到訪地作提醒，不關(guān)聯(lián)健康狀況”；但在實踐中，并非如此。在2022年6月29日之前，當(dāng)智能手機用戶此前14天內(nèi)到訪過存在中高風(fēng)險地區(qū)的某個城市時，通信行程卡就會標記為“星號”。
行程卡帶“星”，實際上是根據(jù)各地對中高風(fēng)險區(qū)域的認定來自動調(diào)整的。那么，究竟何為中高風(fēng)險地區(qū)？根據(jù)《傳染病防治法》第20條的規(guī)定，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)制定傳染病預(yù)防、控制預(yù)案，預(yù)案內(nèi)容包括“傳染病暴發(fā)、流行情況的分級”，需要做好分區(qū)分級精準防控。因此，這幾年在防疫防控中就注重對高風(fēng)險、中風(fēng)險、低風(fēng)險的厘定。
在此前的防控方案和防控實踐中，對中高風(fēng)險區(qū)域的界定，還是存在“寧可失之過寬”的現(xiàn)象，相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，將累計病例超過50例、14天內(nèi)有聚集性疫情發(fā)生的地區(qū)，界定為高風(fēng)險地區(qū)；將14天內(nèi)有新增確診病例、累計確診病例不超過50例；或累計確診病例超過50例、14天內(nèi)未發(fā)生聚集性疫情的，界定為中風(fēng)險地區(qū)。
由于行程卡是根據(jù)通信網(wǎng)絡(luò)的信令數(shù)據(jù)來設(shè)計，而囿于通信基站和信令數(shù)據(jù)的局限性，行程卡中對中高風(fēng)險地區(qū)的設(shè)計只能精確到市。 智能手機用戶可能14天內(nèi)去了近日有疫情的某個大中城市，但真正的行動軌跡，距離出現(xiàn)病例的小區(qū)仍有數(shù)十公里之遙，但行程卡依然“加星”。
比如，在我3月28日的行程卡上，“天津市”三字旁“加星”，盡管旁邊注明“表明該城市存在中風(fēng)險或高風(fēng)險地區(qū)，并不表示用戶實際到訪過這些中高風(fēng)險地區(qū)”。如此標注其實是一種風(fēng)險提示，又類似于運營商的一種免責(zé)條款，但疫情防控的管理者，面對行程卡“加星”的用戶時，還是會采取一種近乎“有罪推定”的姿態(tài)；當(dāng)行程卡“加星”的用戶往返于城市之間，常常遭遇集中隔離或居家隔離。
2022年6月24日下午，國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機制召開新聞發(fā)布會，也曝光了河北省保定市、邯鄲市、石家莊市、張家口市等四個地市存在過度防疫、一刀切的現(xiàn)象，對來自上海、北京、天津等地區(qū)的來冀返冀人員采取盲目的管控措施，即為實例。
對行程卡“加星”的用戶實施“強制隔離”、“集中醫(yī)學(xué)觀察”、“居家觀察”、“限制或停止人群聚集活動”等管控措施，這些措施大致可被歸為《行政強制法》中規(guī)定的“行政強制措施”，即“行政機關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為?！?/p>
誠然，這些“疏離型防控措施” （social distancing measures） ，能延遲乃至阻斷新型冠狀病毒的擴散，但也會影響行政相對人的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等權(quán)利。因此，我們就應(yīng)從法治原理和法治原則出發(fā)，討論具體措施的合法性。
根據(jù)《行政強制法》第4條規(guī)定，行政強制的實施，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。我國抗擊疫情過程中對行程卡“加星”用戶采取的過度管控措施，實際上超出了《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等規(guī)定的范圍，逾越了法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。這種對來自中高風(fēng)險城市的智能手機用戶實行一刀切管控措施的方略，相當(dāng)于將限制出行的范圍由中、高風(fēng)險地區(qū)擴大到了其他地區(qū)，或擴大了采取隔離、管控措施的風(fēng)險人員范圍。
此外，對行程卡“加星”用戶采取管控措施，也違反了比例原則的要求。 《突發(fā)事件應(yīng)對法》第11條第1款規(guī)定：“有關(guān)人民政府及其部門采取的應(yīng)對突發(fā)事件的措施，應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)；有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權(quán)益的措施?！?/p>
像疫情防控這類突出事件，也應(yīng)精巧治理，如能通過常規(guī)風(fēng)險監(jiān)測、及時確診病例、及時確定傳染源等方式進行防控，就不要采取對行程卡凡“加星”用戶一刀切式、大水漫灌式的防控，因為它增加了經(jīng)濟成本和社會成本，未能統(tǒng)籌疫情防控與經(jīng)濟社會的發(fā)展。
“摘星”之后，還可以做些什么？
2022年6月27日印發(fā)的《新型冠狀病毒肺炎防控方案（第九版）》強調(diào)，根據(jù)病例和無癥狀感染者的活動軌跡和疫情傳播風(fēng)險大小劃定高、中、低風(fēng)險區(qū)域。將病例和無癥狀感染者居住地，以及活動頻繁且疫情傳播風(fēng)險較高的工作地和活動地等區(qū)域，劃為高風(fēng)險區(qū)，并以居住小區(qū) （村） 為單位劃定高風(fēng)險區(qū)域。將病例和無癥狀感染者停留和活動一定時間，且可能具有疫情傳播風(fēng)險的工作地和活動地等區(qū)域，劃為中風(fēng)險區(qū)。
這意味著高風(fēng)險區(qū)/中風(fēng)險區(qū)的劃分和防控管理要求更精細化、精準化，這樣的區(qū)域劃分更具實踐意義與可操作性，也是科學(xué)防控、精準施策的體現(xiàn)。
相較而言，行程卡上的“星號”，只能提示某人來自有高中風(fēng)險區(qū)的城市，并無法與具體的高中風(fēng)險地區(qū)掛鉤，無法反映“星號”標記用戶的實際風(fēng)險高低。因此，根據(jù)“星號”進行防控，所采取的規(guī)制策略注定與規(guī)制手段不合比例。
取消通信行程卡上的“星號”標記，不僅不會造成新冠傳播風(fēng)險的增加，反而有助于防止“城門失火，殃及池魚”的現(xiàn)象發(fā)生，進而提高防控措施的科學(xué)性、精準性和針對性，不僅有利于保障人民在常態(tài)化疫情防控期間的安全有序出行，且有助于更高效統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟社會的發(fā)展。
但是，摘星之后，也要防止“按下葫蘆浮起瓢”的現(xiàn)象發(fā)生。
筆者在昨天6月29日的朋友圈看到，一位浙江大學(xué)老師的行程卡上，雖然剛剛?cè)∠诵翘枺瑓s又增加了“疫情重點地區(qū)核驗”的字樣，提示“您于14天內(nèi)到訪過疫情重點地區(qū)所在市”。
我們生活在一個大數(shù)據(jù)時代，大數(shù)據(jù)讓人們無所遁形，需要詰問的是，去過“疫情重點地區(qū)所在市”并非我們的原罪，這與成為傳染病患者密接或密接的密接，可能仍相去甚遠。因此，建議規(guī)范行程卡的后續(xù)利用和管理，在行程卡上不再附加這種諸如“疫情重點地區(qū)所在市”的標注。
人們有出行的自由，這或構(gòu)成人身自由的一部分。疫情之下，“非必要，不出行”的說法也有可商榷之處，那些既非必要但仍屬正常的出行，其實大量存在于我們的日常生活當(dāng)中，是我們稱之為“人間煙火”的圖景。因此，我們不僅要摘下行程卡上的滿天星，也要逐步取消對行程卡的查驗，直到有一日取消行程卡本身。需知，人生的成就也好，愉悅也罷，很多時候都在于靈機一動、說走就走的旅行，在于合作伙伴、三五友好的交流互動。沒有出行，沒有交流，經(jīng)濟不會發(fā)展，社會不會有活力，人生不會有趣味。
具體而言，未來建議逐步取消單獨的行程碼，可利用國家政務(wù)服務(wù)平臺，在健康碼中逐步整合查詢用戶行程和軌跡的功能，公共衛(wèi)生風(fēng)險監(jiān)測則需精確化，將風(fēng)險識別程度精確到用戶所在的街道、社區(qū)、小區(qū)乃至小區(qū)的樓棟。
值得強調(diào)的是，在查詢或調(diào)取用戶行程和軌跡時，仍不可恣意妄為、隨時查詢或調(diào)取，務(wù)必符合《傳染病防治法》規(guī)定的情境，符合《個人信息保護法》特別是該法第6條的要求。處理用戶行程和軌跡時，應(yīng)當(dāng)有明確、合理的疫情防控目的之需，并應(yīng)當(dāng)與疫情防控目的直接相關(guān)，采取對個人權(quán)益影響最小的方式。唯有如此，常態(tài)化疫情的防控才能步入法治之途。
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