訴訟調(diào)解是發(fā)生在訴訟過程中，是在人民法院的審判人員的主持下進行的，法官所進行的該活動，依據(jù)的是其審判職權(quán)，所進行的活動屬于審判活動，具有審判的意義，具有司法的性質(zhì)，法官在訴訟調(diào)解的過程中可以起到主導(dǎo)作用。近兩年來，楚雄州法院系統(tǒng)牢固樹立“調(diào)解優(yōu)先”理念，不斷增強調(diào)解意識，積極創(chuàng)新調(diào)解機制，大力提高調(diào)解能力，全面推動“大調(diào)解”工作體系建設(shè)。
一、關(guān)于調(diào)解協(xié)議司法確認情況
2008年中央將“建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛調(diào)處機制”納入統(tǒng)一的司法改革部署。最高人民法院于2009年8月4日發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于建立訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），最終建立了比較完整的司法確認程序。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》，確立了對人民調(diào)解協(xié)議的司法確認制度。審判實踐中，我們 始終認為，司法決定是司法確認工作流程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。首先，在司法審查環(huán)節(jié)，從程序和實體兩方面做到了依法、高效。從程序上，審查當事人是否具有完全民事行為能力，以及代理人是否有代理權(quán)；調(diào)解協(xié)議是否是當事人的真實意思表示；從實體上，審查調(diào)解協(xié)議是否以合法形式掩蓋非法目的，是否違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定和社會公共利益，是否損害國家和集體利益及第三人的合法權(quán)益，調(diào)解協(xié)議內(nèi)容是否屬于當事人處分權(quán)的范圍等。其次，在司法決定環(huán)節(jié)，根據(jù)審查的結(jié)果做到了合法、公正。承辦法官認真審查后，調(diào)解協(xié)議合法有效且具備可執(zhí)行性的，制作司法確認決定書予以確認。決定書送達雙方當事人后發(fā)生法律效力，一方當事人拒絕履行的，另一方當事人可直接申請人民法院強制執(zhí)行；調(diào)解協(xié)議無效、部分無效的，不予確認，出具不予確認決定書，說明不予確認的理由；當事人請求撤回確認申請，或者送達確認決定書時，一方當事人拒收，按自動撤回申請對待的，出具終止確認決定書。
楚雄州法院系統(tǒng)在受理申請確認案件類型主要是：相鄰關(guān)系、人身損害賠償、勞動爭議、道路交通事故損害賠償、土地承包等案件調(diào)解協(xié)議案件。自從2008—2010上半年，楚雄州基層法院雙柏縣法院受理1件，判決維持；祿豐縣法院受理15件，２００９年訴前調(diào)解案件６０－７０件，占案件總數(shù)的７－８％；楚雄市法院受理20件，在巡回審理中均邀請原主持案件調(diào)解人出庭，此類案件一半調(diào)取原調(diào)解組織調(diào)解筆錄等相關(guān)材料；1/3對原調(diào)解組織了解相關(guān)情況，決定部分1/4，申請執(zhí)行占1/2；牟定縣法院受理2件；永仁縣法院受理8件，其中審理后認真定有效的的有7件，占總數(shù)的87.５％，審理后經(jīng)調(diào)解變更調(diào)解協(xié)議的有關(guān)１件，占總數(shù)的１２．５％；元謀縣法院2009年有4件，其中3件為人身損害賠償、1件為財產(chǎn)損害賠償，經(jīng)過法官做工作，3件以調(diào)解方式結(jié)案、1件以當事人撤訴方式結(jié)案；2010年，到現(xiàn)在有5件，其中3件為人身損害賠償、1件為財產(chǎn)損害賠償、1件為相鄰糾紛，經(jīng)過法官做工作，3件以調(diào)解方式結(jié)案、2以判決方式結(jié)案，判決的結(jié)果與人民調(diào)解員調(diào)解的結(jié)果基本一致；楚雄中院受理涉及人民調(diào)解協(xié)議糾紛案6件，案由確定請求確認調(diào)解協(xié)議無效的有2件，一件撤銷原審判決，確認簽訂調(diào)解協(xié)議無效，1件撤銷原審判決，發(fā)回重審。楚雄中院審理的2件調(diào)解協(xié)議司法確認案件均涉及道路交通事故賠償（屬行政調(diào)解范疇），引入了“訴前司法確認機制”，確認一批道路交通事故損害賠償糾紛，其獨特的優(yōu)勢不僅使大多數(shù)當事人得到了實實在在的利益，而且為交警部門及時處理交通事故中的賠償糾紛提供了堅強法律后盾。
訴前調(diào)解和立案調(diào)解的案件范圍主要是適用于公民之間、公民與法人和其他社會組織之間涉及民事權(quán)利義務(wù)爭議的各種糾紛。我州基層法院審理調(diào)解協(xié)議司法確認案件，一般二個月才能結(jié)案。楚雄州１０縣（市）基層法院具體處理程序參照適用民事訴訟法有關(guān)簡易程序的規(guī)定，案件由審判員一人獨任審理，雙方當事人必須同時到庭，在當面詢問雙方當事人是否理解所達成協(xié)議的內(nèi)容，是否接受因此而產(chǎn)生的后果，是否愿意由人民法院通過司法確認程序賦予該協(xié)議強制執(zhí)行的效力，審查認為協(xié)議合法有效后，出具法律文書確認該調(diào)解協(xié)議的強制執(zhí)行效力。經(jīng)審查后對調(diào)解協(xié)議違反法律的禁止性規(guī)定或違法自愿、合法、有效原則時不予確認，對僅僅為表述不規(guī)范的調(diào)解協(xié)議進行適當修改予以規(guī)范，對部分有效、規(guī)范的調(diào)解協(xié)議進行部分確認。楚雄市人民法院在確認調(diào)解協(xié)議時以調(diào)解書的形式予以認可的案件近期年來有4件。決定不予確認的，告知其不予確認的理由后不予受理。
從自動履行率來看，群眾對訴前確認認可的，如今有越來越多的民眾開始選擇它；楚雄市人民民法院立案時建議當事人在3000元以下數(shù)額，權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確的案件，建議先由當?shù)卣{(diào)解組織調(diào)解，調(diào)解不了再立案。訴前確認最直觀的特點是快捷、便民，立案法官對雙方達成調(diào)解協(xié)議予以訴前調(diào)解，由立案庭的確速裁庭進行處理，同樣給當事人調(diào)解書，調(diào)解不成立受理立案，進入正常審理程序。對于調(diào)解協(xié)議司法確認案件，我州二級法院嚴格貫徹民訴法回避規(guī)定和調(diào)解保密規(guī)定，嚴格參照最高人民法院訴訟費收費辦法的具體規(guī)定予以收取訴訟費。
我州基層法院在請求法院確認調(diào)解協(xié)議時，拒絕簽收確認文書的情況少之又少，即使有以調(diào)解協(xié)議違反自愿、合法原則而反悔的，再經(jīng)法院的解釋和疏導(dǎo)之后，也都自愿及時的簽收了具有強制執(zhí)行效力的調(diào)解協(xié)議。對確認文書生效后，當事人均能自覺履行法定義務(wù)，申請強制執(zhí)行的有但不甘落后多。對依法不予確認或當事人撤回確認申請后，當事人就原糾紛向法院起訴的案件極少。當事人以當時處理糾紛時不懂法、受到外界干擾而非出自自愿、合法的情況下達成調(diào)解協(xié)議，我州二級法院對司法確認案件同正常訴訟案件規(guī)范列入司法報表統(tǒng)計，但未單獨統(tǒng)計，而是將每一類案件中涉及確認人民民主調(diào)解協(xié)議糾紛的案件數(shù)量在其它合同中進行統(tǒng)計，但案件審結(jié)后納入檔案管理范圍。
楚雄州法院立案庭在案件繁簡分流的基礎(chǔ)上，對小額、簡單等案件范圍內(nèi)進行立案調(diào)解，案件受理后移送審理前，引導(dǎo)、組織雙方當事人自愿平等協(xié)商達成調(diào)解協(xié)議，及時解決糾紛的立案調(diào)解活動，能調(diào)解的盡力調(diào)解雙方當事人達成調(diào)解協(xié)議；不能調(diào)解達成協(xié)議的排期移送業(yè)務(wù)庭開庭審理，要求立案庭，對案件“只調(diào)不裁”，立案調(diào)解法官只享有調(diào)解權(quán)，不具有裁判權(quán)。能調(diào)解的盡力調(diào)解雙方當事人達成調(diào)解協(xié)議；不能調(diào)解達成協(xié)議的排期移送業(yè)務(wù)庭開庭審理，分流不必要開庭審理的案件，開庭前從事調(diào)解的法官在正式立案后開庭時，根據(jù)“立審分離”的原則不得參與同一案件的審理。在充分考慮當事人意思自治和有關(guān)保密制度規(guī)定的情況下，始終堅持保密原則，尊重當事人的合法權(quán)利，有助于減輕審判壓力，促進矛盾糾紛及時化解，緩解執(zhí)行、信訪壓力，使法官可以有更多的精力辦理疑難復(fù)雜案件，案件質(zhì)量得以有效提升。
二、關(guān)于訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制建設(shè)的其他問題
非訴訟糾紛解決機制在我國有著廣泛的社會基礎(chǔ)，承擔著化解糾紛的重要使命。楚雄州至2009已經(jīng)建立調(diào)解委員會1264個，村居調(diào)委會1094個，鄉(xiāng)村街道調(diào)解委員會103個，企事業(yè)單位調(diào)解委員會15個，區(qū)域性行業(yè)性調(diào)解委員會42個，其他調(diào)解委員會10個，調(diào)解員共有17879人，培訓(xùn)人員9次，整頓調(diào)解組織10個，撤換人員11人，表彰先進集體12個，表彰先進個人13人。楚雄州基層人民調(diào)解委員會調(diào)解案件類型涉及公民與公公民之間、公民與法人及社會組織之間糾紛，類型為婚姻家庭糾紛；相鄰糾紛、合同糾紛、賠償糾紛、勞動糾紛、村務(wù)管理糾紛、土地承包糾紛、征地拆遷糾紛、計劃生育糾紛、施工擾民主糾紛、房屋宅基地糾紛、其它糾紛等；2008年調(diào)處案件22063件，成功21056件；2009調(diào)處成功22373件，履行21958件，糾紛訴訟43件，判決變更或確認無效件，申請支付令22件；2010上半年，調(diào)處案件10260件，成功9932件，糾紛訴訟11件，判決變更或確認無效1件，申請支付令2件。
當前，大量社會矛盾凸現(xiàn)出利益主體多、關(guān)聯(lián)因素復(fù)雜、處理難度大等特點，楚雄州二級法院著眼社會和諧，發(fā)揮司法能動性，倡導(dǎo)社會各界通過“法律調(diào)控與非法律調(diào)控”相協(xié)調(diào)、“訴訟解決與訴外解決”相銜接，從源頭上解決矛盾糾紛。
楚雄州法院系統(tǒng)運用訴訟與非訴訟相銜接的方法化解矛盾糾紛工作取得了積極進展，成效明顯。在操作程序上，當事人到法院起訴時，對符合立案條件，但有可能通過訴訟外調(diào)解解決的案件，立案法官建議當事人暫緩起訴，走調(diào)解途徑。人民法院在收到起訴狀或者口頭起訴后，決定正式立案前，引導(dǎo)當事人協(xié)商選擇（人民調(diào)解組織、商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織或者其他具有調(diào)解職能的組織）進行調(diào)解。在征得起訴人同意后，暫緩立案，根據(jù)糾紛性質(zhì)和當事人住所地、工作單位所在地的因素，由立案法官做好當時事人的工作，由其請有關(guān)先行調(diào)解。經(jīng)調(diào)解達成協(xié)議，當事人要求法院確認的，法院立案后，出具調(diào)解書進行確認。對經(jīng)調(diào)解不能達成協(xié)議的，終止調(diào)解，告知當事人到法院辦理立案手續(xù)。實現(xiàn)“訴調(diào)對接”，使立案調(diào)解與訴前調(diào)解，調(diào)出效率，調(diào)出和諧。 楚雄州二級法院在審理涉及人民調(diào)解協(xié)議案件的過程中，一方面積極肯定人民調(diào)解組織的工作，提高廣大人民調(diào)解員的工作積極性；另一方面對調(diào)解協(xié)議被變更、撤銷或者被確認無效的，通過適當方式告知當?shù)厮痉ㄐ姓块T或人民調(diào)解組織，并提出具體的改進建議，糾正他們工作中的偏差，規(guī)范人民調(diào)解工作。楚雄市人民法院指定研究室負責(zé)協(xié)調(diào)與調(diào)解組織調(diào)解員的聯(lián)絡(luò)、培訓(xùn)工作，每年進行二次培訓(xùn)，其它基層法院和中級法院每年不少于一次對調(diào)解員的確培訓(xùn)工作，楚雄中院每年指派業(yè)務(wù)骨干到州司法局組織的人民調(diào)解員培訓(xùn)班進行法律講課，另一方面，利用下鄉(xiāng)辦案的機會，深入鄉(xiāng)村，指導(dǎo)人民調(diào)解工作進行指導(dǎo)，邀請人民調(diào)解員參與當?shù)丶m紛的處理民，就具體案件培訓(xùn)、指導(dǎo)人民調(diào)解員學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)，提高調(diào)解水平。
人民調(diào)解和司法調(diào)解的結(jié)合的現(xiàn)實困境和制度缺憾，并沒有基于司法解釋的出現(xiàn)而徹底改觀，仍有積極進行理論研究和制度性探索之必要。通過對楚雄市、祿豐縣兩個基層法院的調(diào)研，通過審判實踐他們認為對于人民調(diào)解協(xié)議的強制執(zhí)行力的前提應(yīng)當是先由法院確認后，對合法的賦予強制執(zhí)行力。
司法確認制度是人民調(diào)解和法院司法有效銜接的便民制度，是訴訟與非訴相銜接的矛盾糾紛解決新機制 。當前楚雄州二級人民法院在運用訴訟與非訴訟相銜接的方法化解矛盾糾紛方面仍存在不少問題和困難：
——地區(qū)發(fā)展不平衡。有關(guān)訴前司法確認的收案不平衡，進入操作層面實際辦理確認案件相對較少。
——宣傳發(fā)動不夠。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，訴前司法確認機制在全州基層的社會知曉度尚不高，。
——信息溝通不暢。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于有關(guān)“訴前司法確認機制”推廣中的信息溝通不暢，給推廣工作增加了難度。一些地方反映由于群眾知曉度低，申請司法確認率也低的問題，應(yīng)當在非訴調(diào)解協(xié)議格式中設(shè)置固定的“告知欄”，以便糾紛當事人了解“訴前司法確認機制”，并由自主選擇是否啟用。
——從民事調(diào)解案件的再審事由來看，沒有兼顧執(zhí)行力原則的調(diào)解書，只要符合自愿與合法原則，就不能上訴，也不能進入再審程序，其救濟途徑存在法律上的障礙。
三、建議對策
以人民調(diào)解為基礎(chǔ)的多元化矛盾糾紛解決機制，是指在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)下，以人民調(diào)解為基本方式，聚集司法調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁調(diào)解及其他社會調(diào)解資源，以其特定的功能和作用，相互協(xié)調(diào)，銜接互補，促進矛盾糾紛和諧解決的工作機制。訴訟調(diào)解是通過說理溝通，定紛止爭，使矛盾雙方達成共識的有效途徑，具有保護當事人合法權(quán)益和化干戈為玉帛的雙重意義，對構(gòu)建和諧社會具有不可替代的作用。楚雄州二級法院在立案的司法實踐中，對本不該立案的，做勸說工作，使其息訴，該通過有關(guān)部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組解決的糾紛，介紹有關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組解決，對于矛盾不大的婚姻家庭糾紛案件，一般不急于立案，首先做和好工作，能夠和好的，基本勸解回去，不再訴訟，減少訴訟案件數(shù)量，緩減法院案件多的壓力，降低訴訟成本，節(jié)約了訴訟資源，這也是當前法院急于探討和實踐的一大課題。我們認為下一步工作：一是要加強與法庭的聯(lián)系，進一步指導(dǎo)基層調(diào)委會從程序上、制度上落實此項工作；二是要加大宣傳力度，讓更多的群眾了解此項機制，確保群眾維權(quán)進一步落實；三是要盡可能讓更多的糾紛得到訴前司法確認，簡便、快捷、經(jīng)濟的降低解決糾紛的社會成本?！?/p>
雖然法院現(xiàn)已開展了調(diào)解協(xié)議司法確認這項工作，但收案數(shù)量少，力度不大，方法不多，進展不快，成效尚不明顯；法院的審判案多人少的矛盾十分突出，人民調(diào)解、行政調(diào)解等調(diào)解組織的力量不足，難以適應(yīng)當前調(diào)解工作的需要；訴訟與仲裁、調(diào)解等各種非訴訟解決糾紛方式之間缺乏協(xié)調(diào)性，當事人選擇非訴訟糾紛解決方式的積極性不高；經(jīng)費和裝備不足，人民群眾對法院的工作不能完全理解，在引導(dǎo)其尋求其他救濟途徑解決或經(jīng)其他調(diào)解組織先行調(diào)解時，認為人民法院推諉搪塞；一系列的矛盾和問題成為制約基層調(diào)解工作盡快發(fā)展的重要因素。針對我州情況，借鑒其它法院的經(jīng)驗，現(xiàn)提出以下對策建議：
1、成立黨委、政府“三調(diào)聯(lián)動”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由某部門（如綜治委）牽頭，法院、公安、司法行政、信訪等相關(guān)部門共同參與，負責(zé)統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)本轄區(qū)的“三調(diào)聯(lián)動”工作，對該項工作進行宏觀部署、政策調(diào)研、綜合協(xié)調(diào)、檢查指導(dǎo)。
2、建立人民調(diào)解和司法調(diào)解銜接的機制。建立完善人民調(diào)解與法院民事立案審判的良性互動。通過規(guī)范人民調(diào)解與民事立案審判工作程序和內(nèi)容，建并完善以訴前引導(dǎo)、訴中(訴后)委托調(diào)解為主的人民調(diào)解與民事立案審判良性互動運行機制。民法院和司法行政機關(guān)實行聯(lián)席會議制度，指導(dǎo)人民調(diào)解的工作和職責(zé)。法院選擇相應(yīng)的法官擔任諸如司法所的人民調(diào)解指導(dǎo)員，邀請人民調(diào)解員旁聽公開審理的案件，聘請有經(jīng)驗的人民調(diào)解員擔任人民陪審員，參與民事案件的調(diào)解。
3、法院要重視訴前調(diào)解、庭前調(diào)解；案件進入訴訟程序后，對仍有可能通過調(diào)解解決的，法院可以委托人民調(diào)解組織調(diào)解。進一步完善“訴調(diào)對接”尤其是“委托調(diào)解”的程序規(guī)定，解決：①、“訴調(diào)對接”的定位定性、方式方法、運作管理、考核建檔等；②、委托調(diào)解的程序問題。包括：對接范圍沒有明確，哪幾種類型案件為對接重點，哪些案件不適合對接，刑事附帶民事案件或自訴案件的民事賠償部分可否委托調(diào)解；委托調(diào)解是以書面形式、還是以口頭形式；委托人以何種名義和方式進行委托，受托人以何種名義進行調(diào)解，是以審判組織(獨任法官或合議庭)、還是以法院審判業(yè)務(wù)庭、還是以法院名義；委托調(diào)解案件委托給有關(guān)單位、個人調(diào)處后，法院能否同時參與調(diào)解，經(jīng)委托調(diào)解當事人達成的協(xié)議，以何種形式或方式確認其效力；委托調(diào)解有無時間、次數(shù)限制，委托調(diào)解期間應(yīng)否算入審理期限；委托調(diào)解的監(jiān)督問題，以保障當事人的合法訴訟權(quán)益，避免久調(diào)不結(jié)或以調(diào)壓判。③ 要依法嘗試將簡單的刑事、民事案件等委托人民調(diào)解組織調(diào)解，采取多種途徑和方式，加強與人民調(diào)解工作的銜接。
4、司法確認案件采用裁定文書五花八門，有調(diào)解書、判決書、決定書、裁定書，建議對司法確認案件可以參照民訴法關(guān)于關(guān)于特別程序的規(guī)定，采用判決書的裁定文書形式。具體構(gòu)想：列當事人為申請人，訴訟標的是非訴訟調(diào)解協(xié)議、判決結(jié)論是確認非訴調(diào)解協(xié)議具體有法律效力和強制執(zhí)行力。
5、對涉及《人民調(diào)解協(xié)議書》的案件，人民法院要及時審理，依法確認《人民調(diào)解協(xié)議書》的法律效力，對經(jīng)勸導(dǎo)仍不執(zhí)行的，法院要監(jiān)督執(zhí)行。
6、政府保障工作經(jīng)費，人民調(diào)解工作經(jīng)費列入同級政府財政預(yù)算。
7、建立健全人民調(diào)解員的選聘、培訓(xùn)、評估、獎懲制度?！≡趯徖砩婕叭嗣裾{(diào)解協(xié)議案件中，還是存在人民調(diào)解人員素質(zhì)普遍偏低，文化程度偏低、法律知識欠缺，調(diào)解員中具有法律專業(yè)知識的很少，導(dǎo)致調(diào)解方式不規(guī)范。有強制調(diào)解的現(xiàn)象；有侵犯個人隱私的現(xiàn)象；有拖延辦案的現(xiàn)象；有調(diào)解收費的現(xiàn)象。調(diào)解文書制作也不規(guī)范。形式不健全；有些調(diào)解協(xié)議沒有蓋調(diào)解委的章、沒有副本；當事人簽字不規(guī)范；送達不規(guī)范等，要加強對人民調(diào)解人員的選調(diào)培訓(xùn)工作。努力使民間糾紛化解在社會基層，成為化解矛盾糾紛的“緩沖區(qū)”。
總之，建立、完善和推廣訴訟與非訴訟相銜接機制，充分發(fā)揮和整合社會力量更加有效地化解社會矛盾，并非一件易事，而且，這一機制處于探索研究階段，尚未形成成套、有效、完善的機制，它需要社會廣泛的支持，需要社會各種調(diào)解組織間的協(xié)調(diào)和配合，人民法院應(yīng)當正視“矛盾糾紛多發(fā)和訴訟數(shù)量增長”這一社會發(fā)展的正?，F(xiàn)象，堅持公正高效權(quán)威司法，努力“高快好省”地處理各類訴訟案件，為潛在的糾紛當事人及其他糾紛解決主體提供參照；通過訴訟風(fēng)險提示和介紹非訴機制優(yōu)勢，引導(dǎo)和鼓勵社會公眾選擇非訴糾紛解決方式，尊重替代性解決糾紛機制的處理效果，最大限度發(fā)揮司法的引領(lǐng)作用，須形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府支持、多方參與、司法推動”社會全員聯(lián)動的長效機制，才能實現(xiàn)兩種調(diào)解的有效銜接，發(fā)揮好“第一道防線”作用，及時將矛盾糾紛解決在基層、解決在萌芽狀態(tài)，從而與訴訟制度相互補充、相互配合，構(gòu)筑維護社會穩(wěn)定的長效機制。
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