“三塊地”與“六項權(quán)”也許將會成為2015年中央一號文件的重頭戲。12月2日召開的中央全面深化改革領導小組第七次會議審議了《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。
會議指出：堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線，在試點基礎上有序推進，以集體經(jīng)營性建設用地、承包地、宅基地“三塊地”為主要內(nèi)容的新土改，已經(jīng)拉開大幕。
這是繼中央全面深化改革領導小組第五次會議之后，再次聚焦農(nóng)村土地問題。也意味著關于農(nóng)村土地制度改革的頂層設計呼之欲出。作為深化改革的重要領域之一，土地改革關乎中國9億農(nóng)民的利益，也是新型城鎮(zhèn)化建設的關鍵所在。
從目前多渠道得到信息來判斷，這三項改革的頂層設計方向是，明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體和產(chǎn)權(quán)主體；完善農(nóng)村集體土地使用權(quán)的類型和權(quán)能；探索集體土地所有權(quán)的多種組織和實現(xiàn)方式，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益。
農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度的三項改革試點將緊扣十八屆三中全會提出的農(nóng)村土地制度改革的任務。
大方向是：
在堅持農(nóng)村土地集體所有制的前提下，強化土地用途管制，明晰土地所有權(quán)；
完善建設用地使用權(quán)，保障和豐富宅基地用益物權(quán)，構(gòu)建完整的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度；
充分發(fā)揮集體土地的資源和資產(chǎn)的雙重作用，最終形成產(chǎn)權(quán)明晰，權(quán)能明確，權(quán)益保障，流轉(zhuǎn)暢順，分配合理的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場。
三項改革，其他兩項均表述為“征地制度改革”和“農(nóng)村宅基地制度改革”，只有集體經(jīng)營性建設用地的表述為“使用權(quán)入市改革”，即在試點地區(qū)，集體經(jīng)營性建設用地可以“直接入市”。
另一塊是承包地。
中國未來的農(nóng)業(yè)必須也只能走規(guī)模經(jīng)營之路。
對此，9月底召開的深改小組第五次會議，已經(jīng)審議通過了《關于引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》 。
第三塊是宅基地。
有觀點提出中國要實行新型城鎮(zhèn)化，要讓廣大農(nóng)民在中小城市落戶，必須得有“啟動資金”。就像城鎮(zhèn)居民十多年來基本上達到戶均一套自有住房，多數(shù)靠當初福利分房的“原始股”一樣，農(nóng)民市民化也得有“原始股”，這就是他們在宅基地上的權(quán)益，或有償出讓、或抵押、或擔保。
這“三塊地”針對了賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權(quán)等六項權(quán)能，其亮點為：
一是將按照集體土地所有權(quán)的主體類型，將集體土地明確歸屬為鄉(xiāng)、村、小組三類集體產(chǎn)權(quán)主體，探索所有權(quán)的多種實現(xiàn)方式和經(jīng)濟組織形態(tài)。
二是按照土地使用方式和市場需要，在符合規(guī)劃用途管制和依法取得的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，建立與國有土地同等的劃撥、出讓、出租土地使用權(quán)類型，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地與國有經(jīng)營性建設用地同等的權(quán)利，真正實現(xiàn)與國有土地同等入市，同權(quán)同價。
第二次全國土地調(diào)查主要數(shù)據(jù)顯示，全國農(nóng)村集體土地的總面積為66.9億畝，包括55.3億畝農(nóng)用地和3.1億畝建設用地(其中含1.7億畝宅基地)，在確保18億畝耕地紅線不突破的同時，這些農(nóng)村集體建設用地將成為巨大的開發(fā)資源。
三是按照所有權(quán)產(chǎn)權(quán)關系，在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部探索宅基地的有條件有償使用和自愿有償退出的機制，同時還要穩(wěn)妥審慎的推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押擔保，以擴寬農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入的渠道。
一部分宅基地轉(zhuǎn)化成集體經(jīng)營性建設用地，需要防范對農(nóng)民根本利益的傷害，預防兩極分化，“資本通吃一切”的情況發(fā)生。
四是在征地改革中，要縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善補償標準，建立被征地農(nóng)民合理規(guī)范多元的保障機制，除此之外，還將在集體經(jīng)營性建設用地入市中，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制。
中央對于農(nóng)地入市改革的態(tài)度非常謹慎，主張試點先行。中國社會科學院農(nóng)村經(jīng)濟研究所研究員黨國英介紹了國內(nèi)試點情況。如佛山南海區(qū)在《南海區(qū)集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實施辦法》中提出，申報“集體土地商服產(chǎn)業(yè)載體項目”，須按土地市場價格的30%收取集體建設用地流轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌提留金，統(tǒng)籌用于南海范圍內(nèi)的道路、給排水、供電等城鄉(xiāng)公共基礎設施的建設維護，以及社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育文體等城鄉(xiāng)公共服務的建設支出。
農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市后，也要預留一定比例市場價值作為提留金，用于公共服務設施的建設。這個比例中央不一定統(tǒng)一規(guī)定，根據(jù)各地市場來確定，地方政府用這部分提留金作為土地支出費用。這也對應著利益和責任的匹配。
多年來，部分地區(qū)如天津濱海新區(qū)、重慶、成都等地開展了農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)試點，探索增值收益在國家、集體、個人之間的合理分配；廣東、安徽在實踐的基礎上出臺了農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)的政府規(guī)章；一些地方通過各種方式開展了宅基地有償退出，盤活利用為主要內(nèi)容的試點；成都、溫州等地還開展了宅基地抵押融資試點，推進了生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由合理的流動。
中央全面深化改革領導小組第七次會議強調(diào)，進行改革試點，對全面深化改革具有重要意義。我國地區(qū)發(fā)展不平衡，改革試點的實施條件差異較大，要鼓勵不同區(qū)域進行差別化探索。近年來，各地結(jié)合各自的實際，對“三塊地”的改革進行了積極的探索，為改革完善農(nóng)村土地制度積累了經(jīng)驗。
國土資源部副部長胡存智說，多年來，國土資源部先后部署啟動了兩輪征地制度改革試點，逐步提高了征地補償標準。截至目前，有十三個省制定了征地統(tǒng)一年產(chǎn)值的標準，有六個省已經(jīng)實行征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準，十個省全部實行了征地區(qū)片綜合地價，征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片的綜合地價由省政府公開發(fā)布，補償標準普遍提高30%以上，有的提高了一倍以上。
在擴展安置途徑方面，胡存智表示，一些地方結(jié)合實際探索在征地時安排一定的建設用地留給被征地農(nóng)民集體經(jīng)濟組織開發(fā)經(jīng)營，使其擁有長期的、穩(wěn)定的收益來源。
目前，全國有20多個省份探索實行留地留物業(yè)的安置方式，留地比例一般為征地面積的8%-15%。
此外，截止到2013年底，全國已有30個省出臺了關于做好被征地農(nóng)民社會保障工作的征求意見，約有3000萬左右的被征地農(nóng)民納入了基本的養(yǎng)老保險范圍。目前，一些試點經(jīng)驗已在國務院相關文件中上升為政策，還有一些試點探索為下一步的深化改革提供了實踐基礎。
此外，作為一切土地改革開展的基礎，集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作也在迅速地推進當中。
截至2013年底，全國農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證率已經(jīng)達到了97%，接近完成。同時，有關部門加強了農(nóng)村地籍調(diào)查，加快推進宅基地和集體建設用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證，截止到2014年7月份，全國農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)發(fā)證率分別達到了72%和80%。
與此同時，絕大多數(shù)縣市都已經(jīng)建立了農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的數(shù)據(jù)庫和信息系統(tǒng)，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場提供了基礎信息。
盡管各地都在積極探索，但隨著城鎮(zhèn)化工業(yè)化的快速推進，現(xiàn)行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度中一些不完善的地方逐步顯現(xiàn)，成為制約城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要因素，這是現(xiàn)在亟須針對“三塊地”改革進行頂層設計的重要原因。
這次改革所涉及的土地資源非常豐富。據(jù)調(diào)查推算，截止到2013年底，全國的集體經(jīng)營性建設用地的面積約為4200萬畝，占全國建設用地總量的13.3%左右；宅基地的總面積約為1.7億畝，約占集體建設用地的54%左右。但是，針對這些重要的資源性資產(chǎn)，我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)產(chǎn)權(quán)不清，歸屬不明，農(nóng)村土地資源配置低效，侵蝕了農(nóng)村集體所有制度的基礎，影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
征地制度改革方面，我國現(xiàn)行征地制度存在征地權(quán)行使范圍過寬、征地補償標準低、征地程序不合理、征地安置途徑單一等多重缺陷。因征地引發(fā)的矛盾糾紛日益突出，一些地方在土地流轉(zhuǎn)過程中還出現(xiàn)“名為流轉(zhuǎn)、實為強征”的做法，嚴重侵犯了農(nóng)民權(quán)益。
另外，中央農(nóng)村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文此前說，宅基地制度存在的問題也比較突出。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)村戶籍人口不斷增加，土地指標有限，很多地方已經(jīng)很多年沒有分配過宅基地了，“一戶一宅”的承諾難以兌現(xiàn)。
此外，由于宅基地的土地無償使用，在一些地方出現(xiàn)了建新不拆舊、違規(guī)違章建房等情況。因此，現(xiàn)行的宅基地制度亟須改革和完善，要總結(jié)各地經(jīng)驗，逐步向前推進改革。
胡存智說，人多地少是我國推進城鎮(zhèn)化最大的制約因素，而農(nóng)村集體土地所有權(quán)，宅基地和集體建設用地使用權(quán)是農(nóng)民及農(nóng)民集體重要的土地權(quán)利，直接關系到每個農(nóng)戶的切身利益，因此這項改革是推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的動力源泉。
簡而言之，國家在農(nóng)村土地制度方面即將推進的改革給未來城鎮(zhèn)化帶來了無窮的想象空間，無論是大城市的近郊區(qū)，還是小城鎮(zhèn)，不同的“空間界面”長期以來缺乏互動，生產(chǎn)要素難以在城鄉(xiāng)之間流動。
由于行政經(jīng)濟色彩，城市尤其是大城市利用其無所不在的權(quán)力優(yōu)勢將各種優(yōu)質(zhì)資源和投資向中心城區(qū)集中，不平衡的制度缺憾讓大城市成為一個“抽水機”，向廣大的鄉(xiāng)村抽取著廉價勞動力、農(nóng)產(chǎn)品和土地。大城市的門檻越來越高，有“貴族化”的趨向，而小城鎮(zhèn)一直面臨建設資金匱乏，基礎設施投入長期處于“無米下鍋”的窘境。另外，農(nóng)民無法進城的真正原因是農(nóng)村承包地和宅基地的保障意義無法兌現(xiàn)。
三項制度的改革帶來了突破口，未來或許將迎來一個城鎮(zhèn)化動力多元化的新時代。我們期望著自上而下的中央試點推進和自下而上的地方積極探索相結(jié)合，讓市場發(fā)揮決定性的作用，讓農(nóng)民工真正變成市民，讓消費撬動經(jīng)濟，讓小城鎮(zhèn)煥發(fā)出生機和活力，成為真正截留農(nóng)村人口向大城市涌入的“截洪溝”。
（文\李江宏 閆金鐸，轉(zhuǎn)自新土地規(guī)劃人）
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