土地是財富之母。加快農(nóng)村土地和住房制度改革，是盤活土地資源，暢通生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間順利流動，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵之舉，對于解決“三農(nóng)”問題和促進可持續(xù)發(fā)展，意義十分重大。我國農(nóng)村常住人口5.89億，目前農(nóng)業(yè)耕地、坡地和林地基本上確權(quán)給了農(nóng)民，人均耕地不到3畝。土地資源高度分散在農(nóng)民手里，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)發(fā)展水平極其低下。
一、加快農(nóng)村土地和住房制度改革意義重大
（一）有利于解決糧食供給安全問題。
調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)民對土地使用大致有兩種途徑：一是自種，二是租賃給種植大戶使用。土地自種家庭，因為種植面積少，基本上是采取原始方式耕種，種的糧食蔬菜只夠家用或部分上市出售，不少農(nóng)戶因為缺乏勞動力撂荒土地嚴重。土地租賃給種糧大戶使用，盡管土地規(guī)模化利用水平和種植效率得到提高，但每畝近1000元租賃費增加了種植成本，導(dǎo)致種水稻、小麥、玉米等主糧無利可賺，一般只能改種花卉和其它經(jīng)濟作物，導(dǎo)致我國租賃土地規(guī)模越大、主糧種植面積被蠶食越嚴重的情況發(fā)生。
與我國相對應(yīng)的是，美國從事農(nóng)業(yè)人口才700多萬人，人均土地400多畝，種出的糧食不僅養(yǎng)活了3億美國人，還向世界其他國家出口了大量糧食。受上述因素綜合影響，我國糧食國際競爭力正在不斷弱化，大豆、玉米、小麥、水稻等主糧進口不斷增加，進口依存度持續(xù)提高，其中大豆進口依存度超過了85%，而相當(dāng)部分主糧種子也需要進口，國家糧食安全保障能力正在不斷弱化，保障糧食安全面臨非常嚴峻的挑戰(zhàn)。顯然，加快土地制度改革，從產(chǎn)權(quán)角度提高土地集約化規(guī)?；盟?，是解決我國糧食安全問題的根本措施，也是當(dāng)務(wù)之急。
（二）有利于從根本上解決農(nóng)民群體貧困問題。
我國長期實行城鄉(xiāng)隔離政策，農(nóng)民擁有的土地、住房等財產(chǎn)不能上市流通買賣，不能獲得財產(chǎn)性收入，只能靠農(nóng)業(yè)種植和在城市打工掙工資獲得收入，農(nóng)民群體因此成了貧困人群。盡管國家集中人力物力于2020底完成了舉世矚目的整體脫貧任務(wù)，但如果國家土地制度政策不放開，農(nóng)民返貧的可能性很大，解決好農(nóng)民群體貧困問題仍然是重大挑戰(zhàn)。從這個角度看，加快土地和住房制度改革也是當(dāng)務(wù)之急。
（三）有利于解決農(nóng)民工和留守兒童、空巢老人等農(nóng)村人的社會問題。
我國農(nóng)民工群體大致有三億人，他們主要從事制造業(yè)、建筑業(yè)、礦山采掘業(yè)、生活服務(wù)業(yè)等勞動強度大的工種，占我國產(chǎn)業(yè)工人一半以上，由于是農(nóng)村戶口，他們在城鎮(zhèn)不能享受城市居民的社保、養(yǎng)老、醫(yī)療和子女上學(xué)等待遇，不能把孩子和老人帶進城，因此在農(nóng)村出現(xiàn)留守兒童、空巢老人問題，農(nóng)民工自身在城市居無定所、常年游移、經(jīng)常轉(zhuǎn)換職業(yè)，業(yè)務(wù)素質(zhì)難以提高，成為制約我國從人口大國向人力資源強國、從制造大國向制造強國“雙跨越”的重要因素。解決農(nóng)民工和留守兒童、空巢老人等“農(nóng)村人”的問題，是我國建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國面臨的重大挑戰(zhàn)。顯然，只能通過農(nóng)村土地和住房制度改革，讓農(nóng)民獲得財產(chǎn)性收入，允許他們離土也離鄉(xiāng)，從農(nóng)民身份轉(zhuǎn)為市民身份，才能從根本上解決“農(nóng)村人”的問題。
（四）有利于加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程、提升經(jīng)濟增長動能。
我國城鄉(xiāng)發(fā)展嚴重失衡，經(jīng)濟發(fā)展過度依賴大城市，大城市病突出，農(nóng)村城鎮(zhèn)化滯后，農(nóng)村美麗鄉(xiāng)村不再、呈現(xiàn)衰敗凋零景象，不僅影響鄉(xiāng)村振興，也制約了經(jīng)濟增長動能和長期可持續(xù)發(fā)展。顯然，只有加快土地和住房制度改革，才能解決這一難題。
二、關(guān)于農(nóng)村土地和住房制度改革的具體建議
（一）加快以土地集約化利用為目的的農(nóng)村土地制度改革
1.改革思路。改變農(nóng)村土地不能買賣政策，允許農(nóng)民自由買賣承包地、依法享受土地轉(zhuǎn)讓收益、增加財產(chǎn)性收入。鑒于《憲法》規(guī)定農(nóng)村土地集體所有，為了守住土地公有這根紅線，建議并購?fù)恋刂黧w為國有企業(yè)。為此，建議各級政府依托國有企業(yè)設(shè)立農(nóng)業(yè)開發(fā)國有企業(yè)，按照自愿原則并以不低于國家規(guī)定的價格收購農(nóng)民土地。
2.多渠道籌措并購資金。一是增發(fā)基礎(chǔ)貨幣。建議由人民銀行發(fā)一定規(guī)模的基礎(chǔ)貨幣，通過再貸款方式投放給國有銀行，國有銀行配套一定資金后給中央和省級國有企業(yè)長期低息貸款，國有企業(yè)專項用于并購農(nóng)民土地。二是允許符合條件的地方發(fā)行土地并購專項債券，專項用于農(nóng)村土地并購。三是并購農(nóng)民土地后，允許企業(yè)以土地質(zhì)押從銀行等金融機構(gòu)獲得長期低息貸款。
3.成立多元投資主體企業(yè)作為各級政府推進鄉(xiāng)村建設(shè)的平臺企業(yè)。鼓勵負責(zé)土地并購的國有企業(yè)與種糧大戶、農(nóng)民合作社、民營企業(yè)和其他投資主體組成混合所有制公司，以現(xiàn)代企業(yè)制度搭建鄉(xiāng)村振興平臺公司，因地制宜制定和實施鄉(xiāng)村振興方案，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程。
4.有序推進農(nóng)地集中并購進程。一是全國抓緊開展土地摸底調(diào)查，根據(jù)土地規(guī)?；N植條件，分為國家級、省級糧食基地，明確國家級和省級糧食基地土地分別由中央和省級國有企業(yè)負責(zé)并購，其他土地由市縣國有企業(yè)負責(zé)并購。
二是中央企業(yè)先行試點。建議近期人民銀行給農(nóng)發(fā)行、國開行等國家金融機構(gòu)發(fā)行1萬億元再貸款，農(nóng)發(fā)行、國開行等國家金融機構(gòu)配套一定資金后給中糧集團、農(nóng)墾集團等國家級農(nóng)業(yè)開發(fā)公司低息貸款，讓他們在吉林、河南、河北、黑龍江、新疆、湖北等地開展土地并購試點，推進農(nóng)業(yè)集約化規(guī)模化發(fā)展，加快國家糧食基地建設(shè)。
三是鼓勵各地積極推進。建議允許地方適當(dāng)發(fā)行專項債券用于農(nóng)地并購，各地量力而行，由國有平臺公司依據(jù)自愿原則按照保護價并購農(nóng)民土地。
（二）加快以城鄉(xiāng)一體化住房制度為目的的農(nóng)村住房制度改革
1.改革思路。改變農(nóng)村住房不能上市流通政策，允許農(nóng)村住房與城市商品房一樣自由買賣、上市流通。
2.有序推進。將農(nóng)村住房改革與農(nóng)民在城市購房并遷移城鎮(zhèn)落戶掛鉤，支持農(nóng)業(yè)人口市民化，同時鼓勵城市居民到農(nóng)村購房定居。
3.嚴格宅基地審批制度。將農(nóng)村宅基地審批權(quán)上收到縣級以上人民政府，嚴禁亂占基本農(nóng)田等行為。
（三）實施配套改革
1.制定并實行農(nóng)民市民化政策。為了保證農(nóng)民轉(zhuǎn)市民后，國家社保基金支付能力不減弱，城市功能不受影響，可以考慮從農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益或住房交易收益中扣除一定費用，充實落戶城市配套設(shè)施建設(shè)資金和社?；穑詽M足農(nóng)民身份置換后城市正常運行的需要。同時，國家對城市居民到農(nóng)村定居也要制定配套支持政策。
2.制定土地最低保護價收購政策。建議針對不同土地性質(zhì)并充分考慮農(nóng)民身份置換所需綜合成本制定土地最低收購價格，作為并購農(nóng)民土地的依據(jù)。同時，建立土地交易市場，在嚴格執(zhí)行最低保護價格機制前提下，允許土地交易價格隨行就市、適當(dāng)浮動，盡量讓農(nóng)民獲益。
3.實行土地用途嚴格管制制度。建議嚴格界定土地屬性，基本農(nóng)田必須用于種植水稻、玉米、小麥、大豆等農(nóng)作物，嚴禁農(nóng)地尤其是基本農(nóng)田撂荒，對撂荒者實行高額罰款甚至收回土地使用權(quán)，保證國家主糧生產(chǎn)持續(xù)增長。
啟動農(nóng)村土地和住房兩項改革后，建議及時放開城鎮(zhèn)戶籍管理制度，盡快建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的醫(yī)療、就業(yè)、低保等制度。
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