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孫玉貝

上海市建緯律師事務(wù)所合規(guī)和風(fēng)控業(yè)務(wù)部律師，畢業(yè)于上海交通大學(xué)法學(xué)院，碩士研究生。目前主要執(zhí)業(yè)領(lǐng)域?yàn)椋?PPP項(xiàng)目投資、房地產(chǎn)與建設(shè)工程等相關(guān)領(lǐng)域的非訴和訴訟業(yè)務(wù)，持續(xù)為中國建筑第一工程局、中國建筑第八工程局及中鐵建工集團(tuán)有限公司等單位提供常年法律顧問工作。

趙婉婷

上海市建緯律師事務(wù)所合規(guī)和風(fēng)控業(yè)務(wù)部律師，畢業(yè)于華東政法大學(xué)，碩士研究生。目前主要執(zhí)業(yè)領(lǐng)域?yàn)椋?房地產(chǎn)與建設(shè)工程等相關(guān)領(lǐng)域的非訴和訴訟業(yè)務(wù)，持續(xù)為中鐵建工集團(tuán)有限公司、中國建筑第八工程局等單位提供常年法律顧問工作。

根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》，對(duì)于政府和社會(huì)資本合作模式（Public-Private Partnership，PPP）給出的定義為：在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

EPC（Engineering，Procurement and Construction）是對(duì)工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工、采購等實(shí)施總承包，即交鑰匙工程，也就是總承包單位通過固定總價(jià)合同將建設(shè)工程項(xiàng)目承包，并且承擔(dān)項(xiàng)目所有的勘查、設(shè)計(jì)、采購、施工，對(duì)所承包建設(shè)工程的進(jìn)度、投資、質(zhì)量、安全等全面負(fù)責(zé)，總承包方通過優(yōu)化整合，最終向發(fā)包方交付一個(gè)符合合同規(guī)定、并通過竣工驗(yàn)收的建設(shè)工程承包模式?？偝邪鼏挝辉陂L期的工程管理中，擁有一批優(yōu)秀的各種專業(yè)的人才，可以對(duì)整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行全面的、科學(xué)的、動(dòng)態(tài)的管理，這是臨時(shí)性的組織、籌建處、指揮部直接進(jìn)行項(xiàng)目管理所無法實(shí)現(xiàn)的。在EPC模式下，發(fā)包方提出投資要求和意向，把項(xiàng)目的勘察工作、設(shè)計(jì)、工程材料和設(shè)備采購、施工等工作都交給總承包單位，這在國際上采用很普遍，優(yōu)勢是在于和其他工程項(xiàng)目管理模式相比，較好的避免了設(shè)計(jì)與施工、材料、設(shè)備采購脫節(jié)的矛盾，設(shè)計(jì)在建設(shè)過程中能充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，可優(yōu)化整體方案，各階段的工作可合理深度交叉；以總承包單位為核心，能有效的工期、費(fèi)用、質(zhì)量和安全管理進(jìn)行綜合控制。

“PPP+EPC”模式，是指EPC 總承包商通過“PPP”投融資的方式介入項(xiàng)目，實(shí)施設(shè)計(jì)、施工、采購等實(shí)施總承包的交鑰匙工程；并且投資企業(yè)通過特許經(jīng)營協(xié)議，獲得相應(yīng)回報(bào)，在約定周期后將設(shè)施移交給政府部門。在國家力推PPP模式的背景下，很多沒有建設(shè)工程背景的公司尤其是金融公司涌入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。這些金融公司在資本募集方面相對(duì)于工程建設(shè)企業(yè)擁有更強(qiáng)的優(yōu)勢，然而在建設(shè)工程方面經(jīng)驗(yàn)的欠缺使得這些金融企業(yè)必須與工程建設(shè)企業(yè)進(jìn)行合作，以便在與政府進(jìn)行協(xié)商洽談的過程中更加全面掌握整個(gè)項(xiàng)目的進(jìn)程與風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，工程建設(shè)企業(yè)也愿意與金融公司進(jìn)行合作，從而獲取更多的項(xiàng)目機(jī)會(huì)。在此情形下EPC+PPP模式項(xiàng)目架構(gòu)有了新發(fā)展。

伴隨著國家一帶一路、京津冀、長江經(jīng)濟(jì)帶的國家三大戰(zhàn)略以及城市綜合管廊、城市停車場、海綿城市的城市三小戰(zhàn)略，我國建筑業(yè)存在諸多結(jié)構(gòu)性機(jī)會(huì)。此外，國企改革作為重要政策之一已經(jīng)全面啟動(dòng)，有望帶動(dòng)行業(yè)產(chǎn)能整合和效率提升。受益于頂層政府部門的大力推動(dòng)，PPP模式也將為企業(yè)內(nèi)生增長注入活力。再加上行業(yè)走弱倒逼企業(yè)積極轉(zhuǎn)型，拓展自身業(yè)務(wù)鏈條。中長期看，這些因素持續(xù)發(fā)酵，都將為建筑行業(yè)增長持續(xù)不斷地注入源動(dòng)力。

“PPP＋EPC”模式的組合，所具備的優(yōu)勢適應(yīng)了當(dāng)前工程建設(shè)市場和建設(shè)施工企業(yè)的需要，具有較好的前景。一方面，在國家政策環(huán)境上，國家推動(dòng)公共服務(wù)的市場化采購，且作為新型的項(xiàng)目融資模式，減輕了政府部門的財(cái)政壓力，使得“PPP”模式具備發(fā)展的空間。另一方面，“EPC”能夠符合企業(yè)本身的需要，實(shí)現(xiàn)企業(yè)做強(qiáng)做大，實(shí)現(xiàn)更高的經(jīng)濟(jì)效率。在該模式下，項(xiàng)目建設(shè)成本、運(yùn)營成本、維修和翻新成本以及私營機(jī)構(gòu)的融資成本統(tǒng)稱為PPP合同約定成本，由于EPC在建設(shè)施工、技術(shù)、運(yùn)營管理等方面的相對(duì)優(yōu)勢得以充分發(fā)揮，PPP合同約定成本會(huì)小于公共部門獨(dú)立開展項(xiàng)目時(shí)的相應(yīng)成本，形成了PPP+EPC項(xiàng)目的優(yōu)勢。

PPP項(xiàng)目通常屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條第一款所規(guī)定的“大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目”，依照有關(guān)規(guī)定，PPP項(xiàng)目需采用招標(biāo)等方式選擇社會(huì)投資人，工程建設(shè)需招標(biāo)選擇施工單位，“二次招標(biāo)”，對(duì)于想通過“PPP”投融資方式介入項(xiàng)目的工程承包方可能使社會(huì)資本方不能中標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)，PPP+EPC的操作方式營運(yùn)而生。

該模式在目前的實(shí)際運(yùn)用中，還面臨著一些問題。比如建設(shè)施工環(huán)節(jié)中的管理部門（政府質(zhì)量、安全監(jiān)管部門），在設(shè)計(jì)施工總承包模式下，如何履職履責(zé)，開展質(zhì)量監(jiān)督、安全監(jiān)管工作，這是一個(gè)需要探索的問題。如何能在這方面讓政府既能充分利用市場機(jī)制的優(yōu)勢，又能保證管理職能不缺位，是需要研究和探索的方向。

通行的操作方法為PPP項(xiàng)目選定投資人以后投資成立項(xiàng)目公司SPV，由項(xiàng)目公司SPV作為建設(shè)單位建設(shè)運(yùn)營PPP項(xiàng)目。過程中涉及選擇設(shè)計(jì)單位、施工單位、設(shè)備材料供應(yīng)商等單位；簽訂相關(guān)合同；完成項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營投資項(xiàng)目。在PPP+EPC模式操作的項(xiàng)目中可能面臨以下風(fēng)險(xiǎn)：法律風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、建造風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、政治環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等需進(jìn)行控制和防范。

1、PPP+EPC中的法律風(fēng)險(xiǎn)

PPP+EPC并不是PPP的一種具體模式，PPP+EPC的提出，是順應(yīng)眾多工程承包商投資PPP項(xiàng)目的需要，EPC+PPP模式的合法性基礎(chǔ)在于《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條所規(guī)定的：“已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的項(xiàng)目可以不進(jìn)行招標(biāo)?！钡珡姆梢?guī)定看，符合允許不招標(biāo)的范圍是有要求的：法規(guī)僅僅明確適用于“特許經(jīng)營項(xiàng)目”而并非“PPP項(xiàng)目”。目前并沒有任何法律法規(guī)明確規(guī)定 “特許經(jīng)營項(xiàng)目”和“PPP項(xiàng)目”是相同含義、可以互相替換的概念。利用“PPP+EPC”的操作方式避免二次招標(biāo)的確有其合理性，但是在缺乏法律法規(guī)權(quán)威解釋的情況下，這樣的操作可能“合理而不合法”。

2、PPP+EPC中的金融風(fēng)險(xiǎn)

PPP 運(yùn)行模式的實(shí)施核心是特許運(yùn)營公司的設(shè)立，該公司可以通過股份募集、銀行貸款、發(fā)債、資產(chǎn)證券化等單一或者混合的市場化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。政府對(duì)特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任，但不承擔(dān)投資者償債責(zé)任；與一般的投資項(xiàng)目不同，PPP項(xiàng)目具有投資巨大、杠桿融資高、建設(shè)投資期長、融資成本較高等特點(diǎn)，在這種投資過程中存在著匯率風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)、通貨膨脹等風(fēng)險(xiǎn)。

3、PPP+EPC中的建造風(fēng)險(xiǎn)

“PPP+EPC”模式下，EPC 承包商既是建設(shè)方又是工程施工商，因此工程監(jiān)理的獨(dú)立性得不到保障，建設(shè)過程中暴露的問題往往在事后才被發(fā)現(xiàn)。在PPP+EPC合同條件下，建造風(fēng)險(xiǎn)涉及工程設(shè)計(jì)，設(shè)備材料采購，工程施工，項(xiàng)目試運(yùn)行。工程設(shè)計(jì)工作由社會(huì)資本方進(jìn)行，相應(yīng)的設(shè)計(jì)錯(cuò)誤和缺陷也是由社會(huì)資本方承擔(dān)。設(shè)備材料采購工作的好壞直接關(guān)系到項(xiàng)目的成?。涸O(shè)備，材料的規(guī)格、型號(hào)、數(shù)量是否齊全，質(zhì)量是否符合要求，這些風(fēng)險(xiǎn)不單貫穿整個(gè)采購過程，而且直接影響整個(gè)工程項(xiàng)目的費(fèi)用和進(jìn)度，并決定工程項(xiàng)目建成后能否連續(xù)穩(wěn)定安全運(yùn)轉(zhuǎn)；施工是工程項(xiàng)目建設(shè)過程中的重要階段之一，它影響到項(xiàng)目的全過程，根據(jù)施工階段情況，又可將風(fēng)險(xiǎn)分為技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、現(xiàn)場條件風(fēng)險(xiǎn)、施工風(fēng)險(xiǎn)、HSE管理風(fēng)險(xiǎn)等；PPP項(xiàng)目往往集中在交通、運(yùn)輸、生態(tài)環(huán)保工程等大型項(xiàng)目上。建設(shè)的時(shí)間一般為二到六年，有時(shí)長達(dá)十幾年或更長，在施工過程中管理難度大，涉及面廣，對(duì)環(huán)境的影響大。試車運(yùn)行是建設(shè)的最后一道程序，也是全面考察建造質(zhì)量關(guān)鍵環(huán)節(jié)，無法通過試車運(yùn)行，則無法完成竣工驗(yàn)收。

4、PPP+EPC中的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)

PPP+EPC中的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)主要是市場收益不足風(fēng)險(xiǎn)、配套設(shè)備服務(wù)提供風(fēng)險(xiǎn)、市場需求變化風(fēng)險(xiǎn)、收費(fèi)變更風(fēng)險(xiǎn)、政府信用風(fēng)險(xiǎn)。

5、PPP+EPC中的政治環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

政治風(fēng)險(xiǎn)包括暴亂、恐怖主義、戰(zhàn)爭等。近年來，越來越多的企業(yè)走出國門，進(jìn)入國際工程市場，不少業(yè)主傾向綜合效益等優(yōu)勢，EPC模式在發(fā)達(dá)國家漸漸成為了工程承包主流模式，國際市場的 EPC 應(yīng)用技術(shù)也趨于成熟。EPC 總承包商通過“PPP”投融資的方式介入項(xiàng)目，在項(xiàng)目管理中，風(fēng)險(xiǎn)管理是非常重要的，對(duì)于 EPC 項(xiàng)目，風(fēng)險(xiǎn)管理就顯得尤為重要，由于 EPC 項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模大、系統(tǒng)繁雜、涉及專業(yè)技術(shù)面廣、參與項(xiàng)目建設(shè)的利益相關(guān)者多并且關(guān)系復(fù)雜，這就增加了項(xiàng)目實(shí)際偏離預(yù)期的可能性。

1、法律風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)

對(duì)于PPP+EPC法律風(fēng)險(xiǎn)，從風(fēng)險(xiǎn)管理角度有：承擔(dān)、化解防范和轉(zhuǎn)移三種選擇方式，由于PPP+EPC項(xiàng)目有很強(qiáng)的行業(yè)性和地域性，PPP項(xiàng)目主體多樣。需要具體問題具體分析，為每個(gè)PPP項(xiàng)目“量身定制”其自己的法律風(fēng)險(xiǎn)防范方案。從項(xiàng)目的具體情況、項(xiàng)目商業(yè)要求、制度、成本等方面設(shè)計(jì)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，保護(hù)自身利益。要做好PPP模式和特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)的區(qū)分，將三者的操作程序、適用范圍、法律關(guān)系等區(qū)分開來。

2、金融風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是項(xiàng)目發(fā)起人進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理的重要措施，項(xiàng)目發(fā)起人需要在項(xiàng)目的前期與政府機(jī)構(gòu)、貸款銀行以及各個(gè)參與者進(jìn)行多次的談判，并通過簽訂合同的方式實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移，從而降低自身面臨的風(fēng)險(xiǎn)。將匯率風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的條款設(shè)置在PPP項(xiàng)目合同中，如此一來，項(xiàng)目發(fā)起人將需要面臨的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到利益的相關(guān)者中，之后項(xiàng)目發(fā)起人需要考慮的是剩余匯率風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)管理。

3、建造風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)

在進(jìn)行工程設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)嚴(yán)防設(shè)計(jì)缺陷的發(fā)生；同時(shí)，工程設(shè)計(jì)需注意不要侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)。施工過程中充分考慮健康安全，環(huán)境問題，將人與自然的和諧統(tǒng)一作為工程總承包中的重要課題。做好試車運(yùn)行工作，不能掉以輕心，促進(jìn)整個(gè)過程的完美收關(guān)。

4、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)

為保證項(xiàng)目運(yùn)營，充分的做好市場調(diào)查，做好市場預(yù)測工作和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，加強(qiáng)管理人員的風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，建立有效的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理制度和措施，設(shè)立強(qiáng)有力的項(xiàng)目建設(shè)管理機(jī)構(gòu)和運(yùn)營管理機(jī)構(gòu)，并設(shè)置專業(yè)人員。對(duì)項(xiàng)目從前期可行性研究、設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收到運(yùn)營整個(gè)項(xiàng)目過程中的各項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)行有機(jī)的計(jì)劃、組織、控制、協(xié)調(diào)，主要對(duì)工程的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量、進(jìn)度、費(fèi)用等關(guān)鍵因素進(jìn)行嚴(yán)密的控制，使各項(xiàng)指標(biāo)控制在預(yù)期的范圍之內(nèi)。如果實(shí)施過程中發(fā)生偏離現(xiàn)象，及時(shí)預(yù)警并制定相應(yīng)的措施，保證項(xiàng)目的順利實(shí)施和高效運(yùn)營。

5、政治環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)

做好EPC 項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理，在應(yīng)對(duì)政治環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)十尤為重要，EPC大型項(xiàng)目的資金成本增加通常都與工程所在國的環(huán)境有關(guān)，比如該國的政局的穩(wěn)定性，國際關(guān)系狀況，國有化沒收與征用，拒付債務(wù)，恐怖襲擊，國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策，產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整，通貨膨脹，匯率變動(dòng)，換匯控制，利率風(fēng)險(xiǎn)等方面的影響，而且，風(fēng)險(xiǎn)程度隨著項(xiàng)目規(guī)模的擴(kuò)大而增加。因此，工程所在國的環(huán)境很大程度影響PPP+EPC項(xiàng)目報(bào)價(jià)和收益。要實(shí)現(xiàn)此類風(fēng)險(xiǎn)在業(yè)主和承包商之間的合理分擔(dān)，實(shí)現(xiàn)雙方均能夠接受的效益組合最大化。

“PPP＋EPC”模式的組合，所具備的優(yōu)勢適應(yīng)了當(dāng)前工程建設(shè)市場和建設(shè)施工企業(yè)的需要，具有較好的前景。對(duì)于該模式在目前的實(shí)際運(yùn)用中的問題，如建設(shè)施工環(huán)節(jié)中的管理部門（政府質(zhì)量、安全監(jiān)管部門），在設(shè)計(jì)施工總承包模式下，如何履職履責(zé)，開展質(zhì)量監(jiān)督、安全監(jiān)管工作，需要各部門持續(xù)探索，讓政府既能充分利用市場機(jī)制的優(yōu)勢，又能保證管理職能不缺位。對(duì)于PPP+EPC模式操作的項(xiàng)目可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)如何進(jìn)行有效控制和防范，亦需在實(shí)踐中進(jìn)一步研究和探索。