《農(nóng)村土地承包法》第一條規(guī)定：為穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)，維護(hù)農(nóng)村土地承包當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，根據(jù)憲法，制定本法。第二十三條規(guī)定：承包方取得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后，人民政府應(yīng)當(dāng)頒發(fā)《承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書》對(duì)承包方取得的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行確認(rèn)。可見土地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是具有密切聯(lián)系又有重要區(qū)別的不同概念。
首先土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬土地使用權(quán)的范疇，發(fā)包人對(duì)發(fā)包土地享有合法的土地使用權(quán)是向承包人發(fā)包土地的前提條件。土地本身權(quán)屬不清的，兩個(gè)以上發(fā)包方對(duì)同一塊土地向不同的承包方或均要求向同一承包方發(fā)包的，顯然案件的本質(zhì)是土地使用權(quán)糾紛，如不確定誰(shuí)是合法的土地所有者或者何方享有合法的土地使用權(quán)，則不能確定承包合同的有效性，所以應(yīng)按《土地管理法》第十六條的規(guī)定，由人民政府先行處理。確定發(fā)包方的土地使用權(quán)人地位后，承包經(jīng)營(yíng)合同即具備了民事訴訟的條件。
其次，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的核心內(nèi)涵是承包人享有合法的土地使用權(quán)。這種合法使用權(quán)的具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面。第一，發(fā)包方是發(fā)包土地的所有權(quán)人或者在發(fā)包前對(duì)發(fā)包土地享有合法的使用權(quán)，具備發(fā)包人的資格；第二，承包方的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是依法（政策、法律、合同）取得。合法取得了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，即對(duì)承包土地享有了合法的土地使用權(quán)。
再次，提到土地使用權(quán)，更多層次是從行政管理的角度對(duì)土地資源進(jìn)行劃分和確定，體現(xiàn)的多是國(guó)家對(duì)土地資源的管理和保護(hù)，主要依行政法調(diào)整；提到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，更多層次是從民事合同的角度對(duì)民事主體公平享有土地資源進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范，體現(xiàn)的多是合同雙方在法律框架下的平等協(xié)商，意思自治，主要由合同法調(diào)整。如作為行政法的《土地管理法》第十六條規(guī)定土地所有權(quán)糾紛和土地使用權(quán)糾紛應(yīng)由人民政府進(jìn)行處理，而作為民法的《農(nóng)村土地承包法》第五十一條規(guī)定，人民政府對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛僅有調(diào)解權(quán)，無(wú)裁決權(quán)；國(guó)土資源部2003年公布施行的《土地權(quán)屬爭(zhēng)議處理暫行辦法》第十四條明確規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)爭(zhēng)議案件不作為土地權(quán)屬案件受理；《農(nóng)村土地承包法》、《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》、農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》均規(guī)定承包經(jīng)營(yíng)糾紛由相關(guān)部門調(diào)解、仲裁機(jī)構(gòu)仲裁或人民法院受理，可見只有人民法院和仲裁機(jī)構(gòu)享有裁決土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的職權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛應(yīng)包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬糾紛，人民法院有權(quán)確定承包方的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。
審判實(shí)踐中承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬?zèng)_突的現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，有的表現(xiàn)為承包合同的沖突，有的表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)承包合同登記管理機(jī)關(guān)的《土地清冊(cè)》之間的沖突，有的表現(xiàn)為人民政府頒發(fā)的《承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書》之間的沖突，有的則表現(xiàn)為承包合同、《土地清冊(cè)》、《承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書》三者之間的相互沖突。但由于理論的模糊和法官們對(duì)行政機(jī)關(guān)的《土地清冊(cè)》、《承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書》的效力作了定型化的認(rèn)識(shí)，沒有看清《承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書》作為權(quán)利的證明與《土地使用證》有著本質(zhì)的區(qū)別。所以目前，大量的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬糾紛仍被人民法院認(rèn)為是土地使用權(quán)糾紛裁定由人民政府處理。
《農(nóng)村土地承包法》第十一條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)作為農(nóng)業(yè)承包和承包合同的管理部門，但其職權(quán)在于對(duì)承包合同的備案和引導(dǎo)，在于對(duì)承包合同的雙方簽訂承包合同給予政策支持和行政上的監(jiān)督，比如李某1994年未取得二輪承包土地，現(xiàn)向村委會(huì)主張，村委會(huì)不予理睬，張某找到人民政府農(nóng)業(yè)主管部門要求與村委會(huì)簽訂合同，人民政府農(nóng)業(yè)主管部門根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于妥善解決當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛的緊急通知》的精神和《農(nóng)村土地承包法》第十一條規(guī)定的職權(quán)，可以要求或督促村委會(huì)與張某簽訂承包合同。至于合同的效力、合同的履行等糾紛仍非人民政府農(nóng)業(yè)主管部門的職能，亦非人民政府土地主管部門的職能。人民政府因沒有處理承包經(jīng)營(yíng)權(quán)沖突的職權(quán)，民事案件被裁定駁回后造成行政機(jī)關(guān)的不滿、尷尬和消極對(duì)待，失地農(nóng)民的合法權(quán)益得不到及時(shí)的保護(hù)，《農(nóng)村土地承包法》的立法目的得不到充分的貫徹執(zhí)行。究其原因，仍是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)理論研究和審判務(wù)實(shí)尚處在一個(gè)剛剛起步的階段，尚沒有一個(gè)成熟的理論指導(dǎo)審判實(shí)踐，人民法院對(duì)農(nóng)業(yè)承包政策的生疏和對(duì)《農(nóng)村土地承包法》的立法宗旨缺乏應(yīng)有的理解深度加深了這種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)的蔓延。
所以在審理涉農(nóng)家庭承包糾紛案件時(shí)，對(duì)經(jīng)常遇到承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生沖突的現(xiàn)象，在法律適用上應(yīng)作具體區(qū)分。二輪承包后，當(dāng)事人未取得二輪承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，由此產(chǎn)生的糾紛屬《農(nóng)村土地承包法》第十一條規(guī)定的政府部門的管理職能，可以納入土地使用權(quán)糾紛的范疇；當(dāng)事人已經(jīng)取得二輪承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地權(quán)屬屬發(fā)包人所有，那么由二輪承包經(jīng)營(yíng)權(quán)引發(fā)的相關(guān)糾紛和沖突即不應(yīng)再納入土地使用權(quán)糾紛的范圍，人民法院有權(quán)依據(jù)案件具體情況按照《合同法》、《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定確定一方的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而不應(yīng)以土地使用權(quán)糾紛為由裁定駁回起訴。
（作者單位：江蘇省徐州市賈汪區(qū)人民法院）
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