作者：宿州中院 潘慶飛
編輯：武新邦 賈曼麗
發(fā)布時(shí)間：2014-12-10 14:44:03
《治安管理處罰法》頒布實(shí)施后，在維護(hù)社會(huì)治安秩序，保障公共安全，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益方面起到了積極作用，較之原有的《治安管理處罰條例》有了長足的進(jìn)步，但在司法實(shí)踐中，有些規(guī)定仍需要進(jìn)一步細(xì)化或做合理化的改進(jìn)，下文通過對(duì)幾起涉及侵犯人身權(quán)的處罰案件的分析，找出目前立法上存在的不足，并提出合理化的建議。
一、幾起典型案例及引發(fā)的爭議
案例一：劉某系某中學(xué)教師，因其和另一女性教師之間產(chǎn)生的糾紛一直未能解決，該女性教師之母高某多次到其辦公室吵鬧，已經(jīng)影響了其正常的工作。一日，高某又到其辦公室吵鬧，并將其辦公桌物品推落地上，劉某為阻止其進(jìn)一步行為，將高某推出門外，并閃身回到辦公室，高某因失去平衡跌倒在地，但并未致傷。公安機(jī)關(guān)認(rèn)為劉某的行為構(gòu)成毆打他人，給予其五日拘留的行政處罰。劉某的行為是否構(gòu)成毆打成為案件審理的焦點(diǎn)。
案例二：邰某與王某系嬸母與侄女關(guān)系，兩家長期不和。一日，邰某某因糾紛與其嫂（第三人之母）發(fā)生撕扯，后被制止。王某從外地回家后，認(rèn)為其母在紛爭中吃了虧，便持鐵棍去邰某家中報(bào)復(fù)，邰某當(dāng)時(shí)正在睡覺，被其子叫醒時(shí)看到張某正持鐵棍向其砸來，邰某情急中用胳膊推擋，鐵棍砸中其手臂。邰某遂和王某扭打在一起，并由屋內(nèi)持續(xù)到屋外，混亂中張某面部被抓傷，邰某左手臂、腹部受傷。公安機(jī)關(guān)接報(bào)警后，以雙方構(gòu)成互毆行為，違反治安管理處罰法，分別對(duì)王某處以五日拘留的行政處罰，對(duì)邰某處以二日拘留的行政處罰。邰某不服公安機(jī)關(guān)對(duì)其作出的處罰，向法院提起行政訴訟。訴訟中，關(guān)于邰某的行為是否構(gòu)成正當(dāng)防衛(wèi)，對(duì)處罰決定是否有影響成為爭議的焦點(diǎn)。
案例三：劉其某已超過七十周歲，其與劉春某兩家因宅基地糾紛發(fā)生撕打，劉春某侄子劉某得知后也參與了打斗，公安機(jī)關(guān)以雙方存在互毆行為，劉某毆打六十周歲以上的人，對(duì)其處十日拘留，并處五百元罰款。因劉其某雖有毆打行為，但已經(jīng)超過七十周歲，對(duì)其作出拘留五日，不執(zhí)行行政拘留的處罰。本案雖有明確法律規(guī)定，但保護(hù)原則在司法實(shí)踐適用上的公平性及制度設(shè)計(jì)本身的科學(xué)性值得商榷。
二、問題產(chǎn)生的原因及解決建議
以上案件雖是常見的治安案件，但從案件中反映出的爭議焦點(diǎn)問題卻能看出《治安管理處罰法》的相關(guān)規(guī)定不明確或者規(guī)定缺乏科學(xué)性對(duì)公安機(jī)關(guān)辦理治安案件以及治安處罰行政訴訟案件的審理都產(chǎn)生了一些影響，亟待加以解決。具體體現(xiàn)在以下方面：
?。ㄒ唬?duì)“毆打”的定性及具體表現(xiàn)形式規(guī)定上的不明確
《治安管理處罰法》第四十三條規(guī)定，毆打他人的，或者故意傷害他人身體的，處五日以上十日以下拘留，并處二百元以上五百元以下罰款；情節(jié)較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款。該條雖對(duì)毆打行為應(yīng)受的處罰作了具體規(guī)定，但是條文中并沒有描述“毆打”的含義。公安部法制局編輯出版的《治安管理處罰法釋義與實(shí)務(wù)指南》指出：毆打他人，是指行為人公然實(shí)施的損害他人身體健康的打人行為。行為方式一般采用拳打腳踢，或者使用棍棒等器具毆打他人。上述釋義雖對(duì)“毆打”作了進(jìn)一步解讀，但因?qū)嵺`中治安案件案情千差萬別，不一而足，上述規(guī)定遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足具體案件定性的需要，也正因?yàn)榇?，造成各地公安機(jī)關(guān)對(duì)相同或相似案件中“毆打”行為的認(rèn)定出現(xiàn)極大的偏差，體現(xiàn)不出公平性，被處罰人因此提起的訴訟在治安類案件中占有很大比例并呈逐年上升的趨勢(shì)。案例一中，劉某為擺脫高某的糾纏，實(shí)施的“推出門開、閃身離開”的行為是否具有傷害的故意，是否具有明顯的違法性，能否認(rèn)定為“毆打”值得思考。再如，有的案件中，行為人為擺脫對(duì)方的糾纏實(shí)施的甩脫、掙脫行為致使對(duì)方倒地的，能否認(rèn)定為毆打，也值得思考。筆者認(rèn)為，處理治安案件中，對(duì)“毆打”行為應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎認(rèn)定，認(rèn)定時(shí)至少應(yīng)滿足以下條件：一是行為人必須具有主動(dòng)傷害的故意；二是行為必須具有行政違法性。在一些發(fā)生在鄰里甚至親屬間因其他權(quán)利爭端引發(fā)的治安案件處理中，對(duì)“毆打”行為如作過于泛化的認(rèn)定，將致使公安機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的功能得不到發(fā)揮，甚至可能會(huì)使一些本來比較小的社會(huì)矛盾變得更加激化。
（二）對(duì)治安案件中適用正當(dāng)防衛(wèi)規(guī)定的缺失
《治安管理處罰法》中并未設(shè)置對(duì)行為人有正當(dāng)防衛(wèi)情節(jié)的，應(yīng)如何處罰的規(guī)定，正是這一立法上的缺失，導(dǎo)致很多處罰從結(jié)果看，失去了應(yīng)有的公平。從司法實(shí)踐來看，公安機(jī)關(guān)在處理治安案件時(shí)，尚未將正當(dāng)防衛(wèi)作為排除違法的條件。一般來說，辦案人即使發(fā)現(xiàn)有正當(dāng)防衛(wèi)行為，也會(huì)以雙方構(gòu)成互毆，各自作出拘留罰款的處罰。這種現(xiàn)象的頻發(fā)，一方面是公安機(jī)關(guān)考慮使用司法暴力“各打五十大板”，可以使當(dāng)事人盡快屈服，減省了行政成本，另一方面，對(duì)雙方均作處罰，能夠增加公安機(jī)關(guān)的罰款數(shù)額，或多或少有經(jīng)濟(jì)刺激因素的存在。
正當(dāng)防衛(wèi)系大陸法系刑法理論上的概念，因此，很多實(shí)務(wù)屆甚至理論屆人士均對(duì)在治安案件中引入“正當(dāng)防衛(wèi)”概念持否定態(tài)度。筆者認(rèn)為，受害人為抵御不法侵害所實(shí)施的防衛(wèi)行為，理應(yīng)受到法律的保護(hù)，免除法律責(zé)任，治安案件中同樣應(yīng)引入“正當(dāng)防衛(wèi)”的概念，否則將背離治安管理處罰法確定的過罰相當(dāng)、處罰和教育相結(jié)合等原則。案例二中，邰某是在其住宅受到王某侵害后，為防衛(wèi)而實(shí)施的抵抗行為，雖然在形式上表現(xiàn)為對(duì)他人人身的侵害，但行為的實(shí)質(zhì)卻是為了保護(hù)合法權(quán)益不受非法侵犯而對(duì)違法的加害人實(shí)施的正當(dāng)?shù)姆磽簟Ｒ虼?，該行為在不超過必要限度的情況下不具有社會(huì)危害性，不應(yīng)當(dāng)認(rèn)定是違法行為。當(dāng)然，案例二中還應(yīng)考慮邰某和王某糾纏至屋外繼續(xù)廝打這一情節(jié)可能已經(jīng)超出防衛(wèi)的必要限度。
在治安案件處理中引入“正當(dāng)防衛(wèi)”概念，必須注意以下幾個(gè)問題：1、存在正在進(jìn)行的不法侵害；2、行為人須是出于防衛(wèi)而非侵害的目的；3、需對(duì)加害人本人進(jìn)行；4、防衛(wèi)方式和致害程度不超過必要限度。不可否認(rèn)，公權(quán)力救濟(jì)有時(shí)存在滯后性，正當(dāng)防衛(wèi)的意義在于使社會(huì)公共利益和其他合法權(quán)利免受正在進(jìn)行的不法侵害，鼓勵(lì)公民通過自力救濟(jì)和正在進(jìn)行的不法侵害做斗爭，震懾違法犯罪分子。因此，在治安案件中合理引入“正當(dāng)防衛(wèi)”制度，在目前警力不足的情況下，不失為治安管理處罰法保護(hù)公民權(quán)益立法目的實(shí)現(xiàn)的有效手段之一。
?。ㄈ┍Ｗo(hù)范圍的合理性及決定不執(zhí)行有失嚴(yán)謹(jǐn)問題
《治安管理處罰法》第二十一條規(guī)定，違反治安管理行為人有下列情形之一，依照本法應(yīng)當(dāng)給予行政拘留處罰的，不執(zhí)行行政拘留處罰。（一）已滿十四周歲不滿十六周歲的。（二）已滿十六周歲不滿十八周歲，初次違反治安管理的。（三）七十周歲以上的。（四）懷孕或者哺乳自己不滿一周歲嬰兒的。本條是《治安管理處罰法》較之原來的《治安管理處罰條例》新增加的條款。從立法的目的考量，本條規(guī)定應(yīng)當(dāng)是處于對(duì)弱勢(shì)群體的特殊保護(hù)考慮，案例三中，公安機(jī)關(guān)對(duì)劉其某作出拘留但不執(zhí)行的處罰決定就體現(xiàn)了這一原則。筆者贊同對(duì)弱勢(shì)群體應(yīng)做特殊保護(hù)，但在特殊群體范圍的框定和保護(hù)方式上，筆者持有不同的意見。首先，隨著生活水平的提高，我國國民的智力水平和平均壽命都有了大幅度的提高，十四周歲的青少年已經(jīng)具備了對(duì)其行為及后果的意識(shí)能力和意志能力，理應(yīng)要求他們對(duì)其行為及后果承擔(dān)責(zé)任。而且，從立體化社會(huì)治理體系和與刑法銜接的角度考慮，刑法之所以規(guī)定已滿十六周歲的人犯罪，才應(yīng)當(dāng)負(fù)刑事責(zé)任，是因?yàn)榭紤]到十六周歲的人的違法行為可以通過治安處罰等其他治理手段予以懲處，如對(duì)已滿十四周歲不滿十六周歲的人一概不予拘留，可能會(huì)出現(xiàn)因打擊不力造成青少年違法行為上升。同理，對(duì)七十周歲以上的人一概不予拘留也存在和刑法銜接以及司法力度弱化，震懾作用降低的負(fù)面效果。其次，從目前的立法慣例看，無論是刑法還是其他行政法規(guī)中對(duì)裁判或者處罰決定的規(guī)定，均未見既處罰又在同時(shí)宣布不予執(zhí)行的規(guī)范性立法文件。而從上述法條設(shè)置看，在未判斷行為人是否應(yīng)受處罰之前就已經(jīng)框定了不執(zhí)行的行為人范圍，使得作出處罰失去了必要性。筆者認(rèn)為，對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)確有必要，但鑒于存在以上情形，建議在《治安管理處罰法》修訂或者出臺(tái)相關(guān)解釋時(shí)，借鑒刑法免于刑事處罰的判決模式，對(duì)符合第二十一條規(guī)定的情形，規(guī)定為：依照本法應(yīng)當(dāng)給予行政拘留處罰的，免于處罰。以滿足法條本身邏輯上的自足。同時(shí)，對(duì)免于拘留處罰的，應(yīng)當(dāng)規(guī)定對(duì)其處以其他的行政處罰措施。
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