近幾十年來(lái)，黃河河床淤積嚴(yán)重，行洪能力急劇降低，“懸河”形勢(shì)加劇，防洪水位逐年抬高。1950～1998年，高村、孫口、艾山、濼口、利津5個(gè)水文站3000立方米每秒流量時(shí)水位分別抬高了3.94米、4.18米、3.72米、3.90米、2.70米。尤其是1987年以來(lái)，黃河來(lái)水量較小，主河槽淤積進(jìn)一步加劇，1987～1997年黃河下游河道主河槽平均每年淤高0.12～0.16米，平槽流量由6000立方米每秒左右降為3000立方米每秒左右，二級(jí)懸河的不利局面進(jìn)一步加劇，即便是中常洪水也可能發(fā)生滾河、斜河和順堤行洪，威脅堤防安全。 1、黃河水資源現(xiàn)狀 據(jù)統(tǒng)計(jì)，黃河多年平均河川徑流量為580億m3，僅相當(dāng)于全國(guó)河川徑流量的2%，卻承擔(dān)著向全國(guó)15%的耕地、12%的人口、50多座大中城市的供水任務(wù)，同時(shí)還擔(dān)負(fù)著向流域外遠(yuǎn)距離調(diào)水。隨著流域內(nèi)工農(nóng)業(yè)的發(fā)展，兩岸年用水量由50年代的122億m3猛增到90年代的300億m3左右。其中農(nóng)業(yè)用水是大頭，約占92%，工業(yè)生活用水約占8%。從1972年起到1999年的28年間，黃河下游有22年斷流，而1996、1997、1998年連續(xù)三年的斷流時(shí)間均超過100天，1998年則長(zhǎng)達(dá)144天。根據(jù)預(yù)測(cè)：正常來(lái)水年份情況下，2010年黃河流域缺水40億m3，2030年缺水110億m3，2050年缺水160億m3左右，枯水年份還要增多。由此可見，用水需求已超出了黃河水資源的承載能力，黃河流域水危機(jī)的矛盾將會(huì)越來(lái)越突出。 為了緩解黃河流域水資源供需矛盾和黃河下游斷流形勢(shì)，國(guó)家計(jì)委、水利部頒布實(shí)施了《黃河水量調(diào)度管理辦法》和《黃河干流水量分配方案》，并于1999年初，黃河水利委員會(huì)成立了水調(diào)局，從1999年3月17日開始，對(duì)黃河供水實(shí)行統(tǒng)一管理和有計(jì)劃的調(diào)配，自此以后，黃河下游未出現(xiàn)斷流現(xiàn)象。 2、管理中存在的問題表現(xiàn) 自實(shí)行水量統(tǒng)一調(diào)度以來(lái)，黃河下游斷流現(xiàn)象雖然未再出現(xiàn)，但由于黃河屬資源性缺水地區(qū)，加之流域統(tǒng)一管理十分薄弱，黃河斷流問題并沒有從根本上解決，其具體表現(xiàn)主要是： 2.1、在管理體制上，流域機(jī)構(gòu)的法律地位和權(quán)限尚未明確，缺乏廣泛的水行政管理權(quán) 根據(jù)流域機(jī)構(gòu)“三定”方案，流域機(jī)構(gòu)只是水利部的派出機(jī)構(gòu)，而不是一級(jí)行政單位，它只能根據(jù)水利部的授權(quán)在本流域內(nèi)行使水行政管理權(quán)。既然是授權(quán)，就不可能有完全的“權(quán)”，它因授權(quán)而具有的管理職能就肯定不會(huì)跟法律確定的水行政主管部門的水行政管理職能一樣，它的職能范圍要比后者窄很多，因而就不可能對(duì)本流域的水資源進(jìn)行有效的管理。較為突出的例子就是在每年用水高峰的4~6月份，為了爭(zhēng)搶黃河水，即使是黃河系統(tǒng)管理的引黃涵閘，也不時(shí)受到地方行政干預(yù)而難以按計(jì)劃調(diào)度運(yùn)行，使原本并不復(fù)雜的引水變得復(fù)雜而無(wú)奈，給黃河水資源管理工作平添了許多被動(dòng)和難度。 2.2、在用水機(jī)制上，不鼓勵(lì)節(jié)水的機(jī)制，使得黃河水資源浪費(fèi)嚴(yán)重 我國(guó)現(xiàn)有的用水機(jī)制的一個(gè)突出特點(diǎn)就是：節(jié)水無(wú)獎(jiǎng)、浪費(fèi)不罰、用多用少一個(gè)樣。這樣的用水機(jī)制讓人感覺到用水多少與自己的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系不大，同時(shí)黃河水資源費(fèi)尚未征收、水價(jià)又偏低，加上節(jié)水“投入成本較大”，使用水單位感覺到節(jié)水收益甚少，甚至不但不收益還要“賠本”，在現(xiàn)實(shí)中，搞節(jié)水與多用水的費(fèi)用比起來(lái)，在很多情況下，多用水比搞節(jié)水措施費(fèi)用要低很多，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，誰(shuí)愿意去多化那份錢。所以，人們都明白黃河水資源的供需矛盾，已嚴(yán)重影響了沿黃兩岸人民群眾的生活、工農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)及發(fā)展，可是在節(jié)水上，誰(shuí)也不愿做“第一個(gè)吃螃蟹”的人。于是，農(nóng)業(yè)灌溉中仍是大水漫灌；各類引黃灌區(qū)工程不配套，渠道及建筑物老化、失修，渠道襯砌狀況差，也任由它跑、冒、滴、漏；工業(yè)用水中單位耗水量偏高，也不去提高水的重復(fù)利用率?？梢哉f(shuō)黃河水資源的大量浪費(fèi)與我國(guó)現(xiàn)行的用水機(jī)制有很大關(guān)系。 2.3、在水資源管理方式上，仍是簡(jiǎn)單粗放、低水平的管理。 其主要表現(xiàn)有三：第一，黃河部門對(duì)黃河水資源缺乏強(qiáng)有力的約束機(jī)制和管理手段，難以控制和協(xié)調(diào)用水戶的取水，以至在取水過程中存在著用水戶的計(jì)量設(shè)施施測(cè)誤差很大，有些用水戶在取用黃河水時(shí)甚至根本沒有安裝計(jì)量設(shè)施，用水戶們瞞報(bào)、虛報(bào)或不報(bào)實(shí)際取水量的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生；第二，基層管理人員責(zé)任心不強(qiáng)，在引水過程中不去實(shí)測(cè)引水流量，有的只是目測(cè)或者干脆坐在辦公室里“估計(jì)”，另外還有一部分基層管理人員對(duì)計(jì)量設(shè)施的計(jì)量方法、技術(shù)原理和操作規(guī)程等知識(shí)掌握的很少；第三、黃河部門只管放水，而很少真正掌握引水的用途、水的利用效率、水量的超指標(biāo)引水以及用水戶的節(jié)水措施等。這樣的管理方式難以對(duì)黃河水資源的開發(fā)、利用及保護(hù)實(shí)施有效的科學(xué)管理，也難以使用水戶在水資源管理和保護(hù)方面真正信任和服從黃河水資源管理部門，從而使黃河部門的職責(zé)和權(quán)威無(wú)法真正到位。 2.4、在黃河水資源管理體系上，黃河系統(tǒng)內(nèi)仍存在著“多龍管水”，管理體制尚未理順 專家們?cè)缇秃粲?，?yīng)對(duì)水資源實(shí)行統(tǒng)一的權(quán)屬管理。這一理論當(dāng)然是針對(duì)水資源的區(qū)域管理與流域管理而言的，但是，我認(rèn)為它也應(yīng)該包括水資源的“歸口”管理，而在我們黃河系統(tǒng)內(nèi)，“管”水的口還真不少，比如黃河取水許可、水量調(diào)度、水質(zhì)管理權(quán)分別隸屬于不同部門。就拿山東局各局屬單位來(lái)說(shuō)吧，水政（水資源）科、防辦（有的局是工管科、有的局是涵閘科）都從不同角度對(duì)黃河水資源進(jìn)行管理，水政（水資源）科一般負(fù)責(zé)年度取水計(jì)劃、取水許可、計(jì)劃用水節(jié)約用水情況統(tǒng)計(jì)、水費(fèi)征收，每月要填報(bào)逐日取水量用報(bào)表，年終對(duì)全年取水進(jìn)行匯總、總結(jié)；防辦（有的局是工管科、有的局是涵閘科）一般負(fù)責(zé)水量調(diào)度、水量分配、涵閘維修管理等，每月有涵閘（虹吸）逐日放水量月報(bào)表，年底還有涵閘資料整編。雖然各口管理的側(cè)重點(diǎn)有所不同，但歸根到底都是對(duì)水資源的管理，各口在管理中工作中難免有所重復(fù)，不但增加了工作量，不利于減員增效，也容易在實(shí)際工作中造成推諉，甚至扯皮，更主要的是多部門管理，影響了水資源管理效能的發(fā)揮。 2.5、在黃河水資源管理的法律保障上，立法滯后，配套法規(guī)不健全 由于黃河實(shí)行流域管理，黃河水利委員會(huì)只是水利部的派出機(jī)構(gòu)，在制訂有關(guān)法規(guī)、政策時(shí)，既無(wú)政府可靠，又無(wú)人大可依，所以在有關(guān)法規(guī)、政策的制訂和出臺(tái)上往往要相對(duì)滯后并且難度很大，使黃河水資源的開發(fā)、利用、管理和保護(hù)缺乏強(qiáng)有力的法律依據(jù)，最典型的例子就是征收黃河水資源費(fèi)的法律依據(jù)問題，新水法規(guī)定：“實(shí)施取水許可制度和征收管理水資源費(fèi)的具體辦法，由國(guó)務(wù)院規(guī)定”，新水法已頒布實(shí)施近二年了，也未見關(guān)于黃河水資源費(fèi)征收的有關(guān)規(guī)定。
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