2012-05-24 13:56:53 來源:
銀行家(北京)
有8人參與 手機(jī)看新聞 轉(zhuǎn)發(fā)到微博0農(nóng)村信用社的發(fā)展沿革
1951年，國家開始大力發(fā)展農(nóng)村信用社。到1957年，全國擁有超過10萬家的農(nóng)村信用社。這期間，農(nóng)村信用社由人民銀行管理，農(nóng)村信用社的宗旨是農(nóng)民在資金上互幫互助。
1980～1996年，農(nóng)村信用社交由中國農(nóng)業(yè)銀行管理，農(nóng)村信用社是農(nóng)業(yè)銀行的基層營業(yè)所，不具有獨(dú)立的法人主體地位，在此期間設(shè)立了縣級聯(lián)社。1996年底，農(nóng)村信用社與農(nóng)業(yè)銀行脫鉤，接受人民銀行（2003年開始為銀監(jiān)會）的監(jiān)督和管理。
2003年，通過增資擴(kuò)股、清收舊欠、核銷呆賬、稅收減免返還等政府扶持政策（資金主要來源于央行專向票據(jù)），農(nóng)村信用社總體抗風(fēng)險(xiǎn)能力大大加強(qiáng)，不良貸款余額和比例大幅下降。在這次改革中將農(nóng)村信用社的管理權(quán)交給了省政府。省政府成立了省聯(lián)社，省聯(lián)社成為縣聯(lián)社的實(shí)際管理者，具體承擔(dān)對轄區(qū)內(nèi)信用社的管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)等職能，不干預(yù)信用社的具體業(yè)務(wù)和經(jīng)營活動。目前，雖然對省級管理組織模式并沒有統(tǒng)一要求，除了北京、上海等少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市外，全國絕大多數(shù)省份都選擇了“省聯(lián)社——省聯(lián)社派出地區(qū)辦事處——縣（市、區(qū)）聯(lián)社（或農(nóng)村合作銀行）”的省聯(lián)社模式。
在60多年的發(fā)展歷程中，農(nóng)村信用社進(jìn)行了多次改革。雖然在政策層面對于農(nóng)村信用社的性質(zhì)界定為合作制，但是，在農(nóng)村正規(guī)的合作金融從來就沒有真正存在過，“官辦”的體制從始至終沒有改變，農(nóng)村信用社的實(shí)際產(chǎn)權(quán)人是政府。農(nóng)村信用社在支持“三農(nóng)”和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中功不可沒。伴隨著中國工商銀行、中國銀行和中國建設(shè)銀行等大型國有銀行機(jī)構(gòu)從縣域撤出，農(nóng)業(yè)銀行改制上市進(jìn)城，農(nóng)村信用社逐漸從隸屬于國家專業(yè)銀行的配角轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村金融領(lǐng)域內(nèi)最主要的機(jī)構(gòu)，成為支持“三農(nóng)”和縣域經(jīng)濟(jì)的金融主導(dǎo)力量。
農(nóng)業(yè)作為弱勢產(chǎn)業(yè)基本上是靠天吃飯。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)面臨的金融風(fēng)險(xiǎn)較大，再加上現(xiàn)代公司治理和內(nèi)控缺失等管理體制多方面的原因，農(nóng)村信用社長期積累了大量的歷史遺留問題。雖然這些年農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)改革和發(fā)展有了長足的進(jìn)步，但是對于相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)來說，仍不具備自我持續(xù)發(fā)展能力。
省聯(lián)社體制下的問題和矛盾
這些年省聯(lián)社模式在幫助農(nóng)村信用社清收不良資產(chǎn)、化解歷史包袱、幫助增資擴(kuò)股、搭建服務(wù)平臺、防控金融案件、電子化后臺和內(nèi)控制度建設(shè)等方面發(fā)揮了獨(dú)特而重要的作用，大部分農(nóng)村信用社資本實(shí)力大幅增強(qiáng)，經(jīng)營狀況明顯改善。目前我國沒有存款保險(xiǎn)制度與農(nóng)村信用社的行業(yè)救助制度，因此，省政府領(lǐng)導(dǎo)下的省聯(lián)社一直承擔(dān)著農(nóng)村信用社風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任。省聯(lián)社模式用省級政府的信譽(yù)保證了農(nóng)村信用社經(jīng)營的穩(wěn)定。
然而，省聯(lián)社的體制設(shè)計(jì)上存在著先天的不足和明顯的缺陷。
省聯(lián)社是由下面各縣聯(lián)社出資入股組成，也就是說縣聯(lián)社是省聯(lián)社的股東。但實(shí)際上,作為獨(dú)立法人的省聯(lián)社不僅受省政府委托管理同樣是獨(dú)立法人的縣聯(lián)社，而且還決定縣聯(lián)社的高管任命?？h聯(lián)社的股東眾多且分散, 這些股東不會真正地承擔(dān)應(yīng)負(fù)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。在省聯(lián)社模式下，省聯(lián)社的理事長和主任由省政府任命，縣聯(lián)社主任由省聯(lián)社任命，不可避免地體現(xiàn)地方政府意愿。可以看出省聯(lián)社和農(nóng)村信用社權(quán)責(zé)關(guān)系不對等且相互沖突。由此看來，省聯(lián)社股權(quán)結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)是農(nóng)村信用社“縣—鄉(xiāng)”兩級法人體制在“省—縣”層面的翻版和提升，是一種股權(quán)與控制權(quán)、管理者管理股東“倒置”的制度設(shè)計(jì)。
省聯(lián)社高度集中的行政式管理不可避免地對基層社的獨(dú)立自主經(jīng)營造成干擾。省聯(lián)社管理偏向行政化，業(yè)務(wù)指導(dǎo)與行政指令的邊界混淆。省聯(lián)社直接或間接審批大額貸款和財(cái)務(wù)開支，影響了獨(dú)立法人農(nóng)村信用社的經(jīng)營自主權(quán)，損害了信用社的獨(dú)立企業(yè)特征。很多農(nóng)信社或農(nóng)商行的業(yè)務(wù)等諸多方面需要經(jīng)過省聯(lián)社的后臺處理和審批，靈活調(diào)節(jié)資金供給和需求的能力大大減弱，增加了信用社花費(fèi)的時(shí)間和交易成本，人為地造成了管理和經(jīng)營流程的相互掣肘。農(nóng)村信用社成為省聯(lián)社的一個(gè)分支機(jī)構(gòu)，與小且分散的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生態(tài)不相匹配和適應(yīng)。政府對農(nóng)村信用社的管制和監(jiān)督因此成為農(nóng)村信用社特殊治理機(jī)制的主要特征。
在改革中，省級地方政府并沒有更多實(shí)際的支出，給予的只是處置農(nóng)村信用社風(fēng)險(xiǎn)的政府信譽(yù)的承諾，卻獲得了管理和支配農(nóng)村金融資源的現(xiàn)實(shí)收益。為了維護(hù)既得利益，作為資產(chǎn)經(jīng)營者的省聯(lián)社有可能通過損害資產(chǎn)所有者農(nóng)村信用社的利益，而最大化自身的收益。省聯(lián)社會采取各種措施阻礙農(nóng)村信用社控制權(quán)向信用社所有者的回歸和脫離省聯(lián)社的管理。
由此看來，省聯(lián)社體制由于明顯的行政命令色彩和法律制度障礙，使我國的農(nóng)村合作金融系統(tǒng)中農(nóng)村信用社和省聯(lián)社的這種運(yùn)營模式存在的致命缺陷，影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。作為一種過渡性的制度安排，省聯(lián)社體制或模式只是特定歷史條件的產(chǎn)物，注定會成為被改革的對象。
對省聯(lián)社整體改制的評價(jià)
目前，一些地區(qū)的省聯(lián)社擴(kuò)權(quán)、越位、機(jī)構(gòu)膨脹和做大做強(qiáng)的沖動十分明顯，熱衷于取消縣級農(nóng)村信用社的法人地位，推動以省為單位組建農(nóng)村信用社法人，目標(biāo)是整體改制，成立更大的、統(tǒng)一法人的新機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)化為區(qū)域性商業(yè)銀行總部。
這種體制的優(yōu)點(diǎn)是，省政府從農(nóng)村信用社的行政控制中擺脫出來，通過控股集團(tuán)實(shí)現(xiàn)自身的權(quán)利，改變“政企合一”的狀態(tài)，從根本上完善農(nóng)村信用社的法人治理結(jié)構(gòu)。農(nóng)村信用社被改造為具有市場主體地位的省級金融機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營、自我約束、自我發(fā)展、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的市場經(jīng)營機(jī)制。
但這種模式存在明顯的問題。如果省級農(nóng)商行要對所有的縣聯(lián)社（或農(nóng)村合作銀行）控股，龐大的資本金從哪里來？估計(jì)省政府無法負(fù)擔(dān)這筆開支。成立省級商業(yè)銀行，再對下級縣聯(lián)社或農(nóng)村合作銀行控股，股權(quán)關(guān)系與現(xiàn)狀完全顛倒，改革成本和影響都較大。同時(shí)，做成省級大銀行，很可能導(dǎo)致農(nóng)村信用社將資金從“三農(nóng)”轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或城市。因?yàn)椤叭r(nóng)”金融服務(wù)成本高、風(fēng)險(xiǎn)大，地方政府有動力引導(dǎo)農(nóng)村信用社資金流向工業(yè)或房地產(chǎn)行業(yè)等高利潤高稅收的行業(yè)和項(xiàng)目。雖然地方政府的收入增加了，但卻背離改制的目的，勢必會影響農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)民生活的改善。
在選擇改革路徑的時(shí)候，首先需要明確農(nóng)村信用社改革的目標(biāo)。把農(nóng)村信用社的法人級別越做越高，最終的可能結(jié)果是把農(nóng)村信用社改革成為偏離“三農(nóng)”的、純商業(yè)性質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)。成立省級法人是做大銀行的思路，很可能重蹈農(nóng)業(yè)銀行進(jìn)城的老路。我國不缺大銀行，缺少的是為“三農(nóng)”服務(wù)的中小金融機(jī)構(gòu)。而且這種產(chǎn)權(quán)形式的變化，可能導(dǎo)致農(nóng)村信用社原來的網(wǎng)點(diǎn)和服務(wù)收縮。因此，這種思路不應(yīng)該成為農(nóng)村信用社改革的選項(xiàng)。
農(nóng)村信用社的改革不能偏移其市場定位和服務(wù)方向。農(nóng)村信用社應(yīng)定位為服務(wù)當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)銀行，采用與“三農(nóng)”和小微企業(yè)的親密接觸的“關(guān)系貸款”，體現(xiàn)多層次、差異性服務(wù)，與大中型銀行之間實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位競爭。
農(nóng)村信用社的改革思路
第一，將農(nóng)村信用社改制組建成為農(nóng)商行。股份制改革方向的確定將解決農(nóng)村信用社長期所面臨的治理結(jié)構(gòu)的問題。目前，流動性充裕，金融機(jī)構(gòu)對民間資金具有強(qiáng)大的吸引力。將農(nóng)村信用社改制成為現(xiàn)代商業(yè)銀行，強(qiáng)化股東資質(zhì)以及股金來源的合法合規(guī)性，吸收合格的社會資金入股，采用市場化的方式化解歷史包袱，提高資本充足程度，改善銀行治理結(jié)構(gòu)。使農(nóng)村信用社成為具備正常自我造血功能的銀行類金融機(jī)構(gòu)，現(xiàn)在是很好的時(shí)機(jī)。
第二，當(dāng)?shù)劂y行監(jiān)管部門加強(qiáng)對改制后的農(nóng)商行服務(wù)“三農(nóng)”的檢查和監(jiān)督。要求銀行在改制時(shí)做出承諾，改制后的農(nóng)商行的定位于服務(wù)“三農(nóng)”。銀行監(jiān)管部門應(yīng)建立起農(nóng)村信用社服務(wù)“三農(nóng)”的詳細(xì)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，加大對農(nóng)村信用社脫離“三農(nóng)”服務(wù)方向的懲罰力度，以促使農(nóng)村信用社等金融機(jī)構(gòu)必須要將從農(nóng)村吸收的存款絕大部分用于扶持“三農(nóng)”發(fā)展，避免改制后單純追求利潤的最大化，進(jìn)城發(fā)展。
第三，改制后的農(nóng)商行的監(jiān)管由省聯(lián)社過渡到銀監(jiān)部門的派出機(jī)構(gòu)。改制后的商業(yè)銀行質(zhì)量大幅度提高，風(fēng)險(xiǎn)減小，直接對股東會、董事會和監(jiān)事會負(fù)責(zé)，應(yīng)該轉(zhuǎn)由當(dāng)?shù)劂y監(jiān)局派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。當(dāng)然這是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，沒有改制的農(nóng)村信用社仍然有省聯(lián)社進(jìn)行管理和服務(wù)。省聯(lián)社作為政府機(jī)構(gòu)，只管理風(fēng)險(xiǎn)大、效益差和沒有改制的農(nóng)村信用社。農(nóng)村信用社成熟一家，改制一家，將省聯(lián)社作為一個(gè)過渡階段的機(jī)構(gòu)。當(dāng)農(nóng)村信用社全部轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代銀行后，省聯(lián)社完成其歷史使命，最終退出。
第四，國家應(yīng)盡快建立存款保險(xiǎn)制度，在制度上解決中小存款機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)問題。改變原有的由省政府領(lǐng)導(dǎo)的省聯(lián)社對農(nóng)村信用社進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)兜底的思路和做法。因?yàn)檫@種制度設(shè)計(jì)會產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，使金融機(jī)構(gòu)因?yàn)橛袊业碾[性保護(hù)而敢于冒險(xiǎn)。農(nóng)村信用社改革的總體目標(biāo)應(yīng)該徹底擺脫政府的隱性擔(dān)保局面, 樹立金融機(jī)構(gòu)的市場意識，嚴(yán)格市場準(zhǔn)人和退出，真正實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。在制度上克服農(nóng)村金融體系的脆弱性，在風(fēng)險(xiǎn)可控與可承受的前提下實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)快速發(fā)展與收益最大化。
農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)要擴(kuò)容，大力推進(jìn)村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司市場準(zhǔn)入。將放寬農(nóng)村金融機(jī)制的市場準(zhǔn)入與淘汰劣質(zhì)信用社結(jié)合起來，動態(tài)優(yōu)化農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的市場約束和市場結(jié)構(gòu)，促進(jìn)其良性發(fā)展。改革后的信用社更應(yīng)以一個(gè)獨(dú)立市場主體參與金融市場活動，不僅信用社如此, 對于所有進(jìn)入農(nóng)村市場的金融機(jī)構(gòu)都應(yīng)該這樣。
（作者單位：中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）
