作者:王貴松 來源:中國公法網(wǎng)
［案例］
１．２００５年６月１日，藥店Ａ從無《藥品經(jīng)營許可證》經(jīng)營藥品的個(gè)體藥販甲某處購進(jìn)一批藥品，貨值金額３００元。
２．２００５年６月３日，藥店Ｂ從無《藥品經(jīng)營許可證》經(jīng)營藥品的乙貿(mào)易有限公司處購進(jìn)一批藥品，貨值金額為１５０元。
藥店Ａ與藥店Ｂ非法渠道購進(jìn)藥品的違法行為，均違反了《藥品管理法》第３４條及《藥品流通監(jiān)督管理辦法》第３１條規(guī)定，應(yīng)按照《藥品管理法》第８０條與《藥品流通監(jiān)督管理辦法》第４１條予以處罰。但是對(duì)藥店Ａ與藥店Ｂ的違法行為的具體處理，Ｑ市藥監(jiān)局執(zhí)法人員出現(xiàn)了分歧。
［處理意見］
第一種意見認(rèn)為，藥店Ａ與藥店Ｂ雖然都是從非法渠道購進(jìn)藥品，但是其購進(jìn)渠道不相同，應(yīng)區(qū)別對(duì)待。甲某無《藥品經(jīng)營許可證》經(jīng)營藥品系個(gè)人行為，藥店Ａ從甲某處購進(jìn)藥品的行為違反《藥品管理法》第３４條以及《藥品流通監(jiān)督管理辦法》第３１條規(guī)定。因《藥品管理法》第８０條規(guī)定的罰則明確適用于從無《藥品經(jīng)營許可證》企業(yè)購進(jìn)藥品的情況，并不包括從無《藥品經(jīng)營許可證》個(gè)人購進(jìn)藥品，尚屬空白。而《藥品流通監(jiān)督管理辦法》則對(duì)此作出明確規(guī)定。在沒有相關(guān)部門作出法律解釋的情況下，對(duì)從無《藥品經(jīng)營許可證》個(gè)人購進(jìn)藥品的行為并不能適用《藥品管理法》第８０條，應(yīng)依據(jù)《藥品流通監(jiān)督管理辦法》第４１條規(guī)定處理。乙公司無《藥品經(jīng)營許可證》經(jīng)營藥品則屬于企業(yè)行為，藥店Ｂ從乙公司購進(jìn)藥品的行為應(yīng)按照《藥品管理法》第８０條規(guī)定予以處罰。
第二種意見認(rèn)為，藥店Ａ與藥店Ｂ均從非法渠道購進(jìn)藥品，其行為違法性質(zhì)相同?！端幤饭芾矸ā返冢福皸l對(duì)“違法購進(jìn)藥品按貨值金額二部到五倍”處罰，《藥品流通監(jiān)督管理辦法》第４１條對(duì)違法購進(jìn)藥品的行為則處以“兩千元至三萬元”，兩者規(guī)定的罰款數(shù)額差別太大，案例２中藥店Ｂ涉案金額為１５０元，如果按照《藥品管理法》第８０條處罰，則顯得處罰力度不夠。由于《藥品流通監(jiān)督管理辦法》對(duì)違法購進(jìn)藥品行為的規(guī)定更為具體，因此應(yīng)按照《藥品流通監(jiān)督管理辦法》第４１條規(guī)定對(duì)兩藥店分別予以處罰。
第三種意見認(rèn)為，根據(jù)國家食品藥品監(jiān)管局于２００５年５月１９日作出的《關(guān)于適用＜藥品管理法＞第８０條的意見》（國食藥監(jiān)法函［２００５］５９號(hào)），藥店Ａ與藥店Ｂ的違法行為均發(fā)生在該意見作出之后，因此應(yīng)按照該意見提出的“對(duì)從無《藥品生產(chǎn)許可證》、《藥品經(jīng)營許可證》的單位或者個(gè)人等非法渠道購進(jìn)藥品的，應(yīng)按《藥品管理法》第８０條規(guī)定予以處罰。”
〖評(píng)析〗
本案涉及到的法律問題較多，對(duì)執(zhí)法人員的素養(yǎng)來說也是一大考驗(yàn)。這里不妨逐一進(jìn)行分析。
第一，規(guī)章具體化不當(dāng)?shù)膯栴}。本案中牽涉到《藥品管理法》和《藥品流通監(jiān)督管理辦法》。前者是法律，后者是部門規(guī)章。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，規(guī)章是對(duì)法律的執(zhí)行和具體化，不能與法律相抵觸，否則即違反上位法優(yōu)于下位法的準(zhǔn)則。與本案相關(guān)的《藥品管理法》第80條規(guī)定，“藥品的生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)營企業(yè)或者醫(yī)療機(jī)構(gòu)違反本法第三十四條的規(guī)定，從無《藥品生產(chǎn)許可證》、《藥品經(jīng)營許可證》的企業(yè)購進(jìn)藥品的，責(zé)令改正，沒收違法購進(jìn)的藥品，并處違法購進(jìn)藥品貨值金額二倍以上五倍以下的罰款；有違法所得的，沒收違法所得；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷《藥品生產(chǎn)許可證》、《藥品經(jīng)營許可證》或者醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證書”。但是，《藥品流通監(jiān)督管理辦法》第41條規(guī)定，“違反本辦法第三十一條規(guī)定采購藥品的，處以警告或者并處1萬元至3萬元罰款”。第31條規(guī)定，“藥品經(jīng)營企業(yè)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)村個(gè)體行醫(yī)人員不得從事下列采購活動(dòng)：（一）向無《藥品生產(chǎn)企業(yè)許可證》、《藥品經(jīng)營企業(yè)許可證》的單位和個(gè)人采購藥品……”這里關(guān)于藥店從無證單位采購藥材的行為是一致的內(nèi)容，但是在處罰規(guī)則上卻有很大不同。原則上，《藥品流通監(jiān)督管理辦法》所規(guī)定的罰則只能是對(duì)《藥品管理法》罰則的細(xì)化和具體化，而不能另行規(guī)定處罰。故而，《藥品流通監(jiān)督管理辦法》第41條的規(guī)定是違法的，不能成為處罰的依據(jù)。本案中，藥監(jiān)局就有義務(wù)只能選擇適用《藥品管理法》第80條的規(guī)定，而不能適用《藥品流通監(jiān)督管理辦法》第41條的規(guī)定對(duì)藥店B進(jìn)行處罰。
第二，擴(kuò)大解釋的問題?！端幤饭芾矸ā返?0條的規(guī)定適用于從無證企業(yè)購進(jìn)藥品的情況，并不包括從無證個(gè)人購進(jìn)藥品的情況。而國家食品藥品監(jiān)管局《關(guān)于適用＜藥品管理法＞第８０條的意見》則將該規(guī)定擴(kuò)大到后一種情況，這是一種擴(kuò)大解釋。這種解釋合理合法么？這種擴(kuò)大解釋應(yīng)該說是有其合理性的，畢竟后一種情況也是客觀存在的，不對(duì)其加以處罰規(guī)制，也確實(shí)與《藥品管理法》的目的不相吻合。全國人大常委會(huì)在《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》中也明確承認(rèn)行政機(jī)關(guān)在適用上的解釋權(quán)。國家食品藥品監(jiān)管局《關(guān)于適用＜藥品管理法＞第８０條的意見》的擴(kuò)大解釋是合法的，而且與《行政處罰法》第12條的規(guī)定也不相抵觸。故而，對(duì)于藥店A和B同樣適用《藥品管理法》的規(guī)定應(yīng)該是可能的。
第三，過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t。按照《行政處罰法》第4條第2款規(guī)定，“設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)”。第二種意見認(rèn)為按照《藥品管理法》的規(guī)定會(huì)導(dǎo)致處罰力度不夠，實(shí)際上是否夠力度，應(yīng)該要按照過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t來考察，犯有多大的過錯(cuò)，就應(yīng)承擔(dān)多大的懲罰，而不能有其他不適當(dāng)?shù)目紤]。在本案中，只能是在適用《藥品管理法》的基礎(chǔ)上，考慮藥店A和B違法的具體情況來作出合乎比例的處罰。
第四，平等對(duì)待的原則。根據(jù)《憲法》第33條規(guī)定，公民在法律面前一律平等。這一規(guī)定對(duì)行政執(zhí)法具有拘束力，執(zhí)法機(jī)關(guān)必須平等對(duì)待行政相對(duì)人。具體來說，就是相同的情況要相同地對(duì)待，不同的情況則不同處理。按照《藥品管理法》第80條的規(guī)定和國家食品藥品監(jiān)管局《關(guān)于適用＜藥品管理法＞第８０條的意見》，藥店A和B的行為性質(zhì)是一致的，故而同樣適用《藥品管理法》第80條的規(guī)定；但是在藥品貨值金額上有所差別，則應(yīng)處以不同的行政處罰。這并不違反平等對(duì)待的原則。
第五，設(shè)定裁量標(biāo)準(zhǔn)的問題。從《藥品管理法》第80條的規(guī)定來看，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)具體情況選擇多種不同的處罰。這是賦予行政機(jī)關(guān)以執(zhí)法的裁量權(quán)。但是，為了保證這種裁量權(quán)的合理行使，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該制定更為具體的裁量標(biāo)準(zhǔn)，將何種情況應(yīng)施以何種行政處罰予以明確規(guī)定。這樣，就不會(huì)存在本案中所出現(xiàn)的諸如執(zhí)法不公、處罰不當(dāng)?shù)臓幾h。設(shè)定裁量標(biāo)準(zhǔn)可以方便藥監(jiān)局執(zhí)法，也有利于被處罰藥店的權(quán)益保護(hù)。
北京大學(xué)法學(xué)院博士研究生 王貴松
載于《中國醫(yī)藥報(bào)》2005年9月17日第2版（法治周刊·談法）
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