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虛假登記“撤銷難”問題簡析
在商事制度改革中，市場(chǎng)監(jiān)管部門按照黨中央、國務(wù)院改革方針，不斷創(chuàng)新舉措，持續(xù)開展了“實(shí)繳改認(rèn)繳”“前改后”“一照一碼”“多證合一”“證照分離”“雙隨機(jī)、一公開”“簡易注銷”“全程電子化”“壓縮企業(yè)開辦時(shí)間”“企業(yè)注銷便利化”等多項(xiàng)改革措施。隨著商事制度改革不斷深入，市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻大幅降低，涉企證照大幅精簡，登記注冊(cè)便利化改革取得突出成效，人民群眾投資創(chuàng)業(yè)熱情得到極大激發(fā)，市場(chǎng)主體數(shù)量呈現(xiàn)“井噴式”增長。為打造經(jīng)濟(jì)新引擎、催生發(fā)展新動(dòng)力夯實(shí)了微觀基礎(chǔ)。新增市場(chǎng)主體活躍度持續(xù)提升，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，對(duì)擴(kuò)大就業(yè)發(fā)揮了重要支撐作用。
自商事制度改革以來，我國商事主體迅猛增長，但市場(chǎng)主體數(shù)量發(fā)展的背后還存在不和諧的音符，一些不法分子利用國家簡政放權(quán)的政策，冒用他人身份騙取登記，讓群眾“身在家中坐，照從天上來”，不明不白成了股東，其中涉及到拖欠債務(wù)、逃避稅收的一些案例還讓無辜群眾進(jìn)了“黑名單”“失信人”，嚴(yán)重影響人民群眾切身利益。
2019年，央視《焦點(diǎn)訪談》欄目播出了三期“被老板”節(jié)目，讓這一問題浮出水面。央視反復(fù)提出疑問——“被股東”撤銷難，到底應(yīng)該誰來管？在節(jié)目中，央視記者雖深入采訪了多方當(dāng)事人，但仍顯隔靴搔癢，未曾觸及問題核心。因此，筆者嘗試對(duì)“撤銷難”的成因和解決簡單分析。
一、“被股東”的成因
關(guān)于“被股東”，社會(huì)群眾、新聞媒體等普遍認(rèn)為是登記審查不當(dāng)導(dǎo)致，認(rèn)為其根源在于登記機(jī)關(guān)的行政行為，其實(shí)這種是典型錯(cuò)誤認(rèn)知。實(shí)際上，其原因在于行政許可的性質(zhì)決定其不能識(shí)別違法犯罪行為。
改革開放以來，國家為提高行政許可效率，出臺(tái)了在包括商事制度改革在內(nèi)的多項(xiàng)改革措施?！靶问綄彶椤焙汀拔修k理”原則自2004年《行政許可法》出臺(tái)以來即被法律確立，在各類行政許可行為中均采用這一原則。該原則一是解決“辦事難”。讓符合條件的申請(qǐng)人不再受到法定條件之外的刁難，二是解決“辦事慢”。要求許可機(jī)關(guān)對(duì)“材料齊全、符合法定形式”的申請(qǐng)當(dāng)場(chǎng)作出決定。三是解決“誰擔(dān)責(zé)”。規(guī)定申請(qǐng)人對(duì)材料真實(shí)性負(fù)責(zé)，出現(xiàn)問題由申請(qǐng)人承擔(dān)責(zé)任。四是解決“效率低”。不用全體股東或法定代表人全部親自到現(xiàn)場(chǎng)辦理，只要書面委托一人辦理即可。這樣的法律規(guī)定實(shí)際上是從假設(shè)每個(gè)申請(qǐng)人是壞人到假設(shè)每個(gè)申請(qǐng)人是好人的重大轉(zhuǎn)變，是從層層設(shè)卡、步步審查到符合條件即準(zhǔn)入的重大轉(zhuǎn)變，是國家惠民利企改革精神的具體體現(xiàn)。無論在何種情境下，都應(yīng)當(dāng)在法律框架內(nèi)解決問題，不能對(duì)黨和國家的大政方針加以質(zhì)疑。
依據(jù)我國法律規(guī)定，登記環(huán)節(jié)審查的對(duì)象是申請(qǐng)材料是否齊全，材料內(nèi)容是否符合法定形式，而材料背后的行為是否違法屬于監(jiān)管、執(zhí)法、司法范疇。除非提交材料明顯虛假，登記機(jī)關(guān)不能隨意啟動(dòng)實(shí)質(zhì)審查程序，否則就會(huì)出現(xiàn)審查擴(kuò)大化風(fēng)險(xiǎn)，重蹈“辦事難”覆轍。
事實(shí)上，在具體的登記工作中，各地登記機(jī)關(guān)通過嚴(yán)格審查，已經(jīng)識(shí)別并制止了大量虛假登記行為，但限于法定職權(quán)，做不到完全防范。在媒體報(bào)道的諸多案例中，具備一定專業(yè)知識(shí)的違法犯罪分子往往可以很容易地制作出完全符合法律規(guī)定的申請(qǐng)材料，這些不法分子利用他人身份，提交虛假書面承諾、虛假任職文件辦理登記，造成了“被股東”現(xiàn)象，讓登記機(jī)關(guān)沒有合法理由啟動(dòng)實(shí)質(zhì)審查，甚至具有完善偵查手段的公安機(jī)關(guān)也很難判斷。
要求登記機(jī)關(guān)完全事前識(shí)別違法犯罪行為并不予登記與要求交警部門識(shí)別駕駛員可能違章，制止其駕車上路一樣，是不可能實(shí)現(xiàn)的。而這種違法犯罪行為和危險(xiǎn)駕駛、盜竊、傷害等常見犯罪行為一樣，都無法事前完全預(yù)防，只能事后制裁懲戒。
二、“撤銷難”的緣由
既然從法律規(guī)定和工作實(shí)際上，都不能事前制止全部虛假登記行為，那么是權(quán)益被侵害者是否可以通過合法途徑尋求救濟(jì)？答案是肯定的。
具體到“撤銷難”的情境下，“被股東”的受害人很難查找證據(jù)舉證其被侵害的事實(shí)，因此各有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)分工合作，主動(dòng)擔(dān)當(dāng)，為公民主張正義。但在實(shí)際工作中，仍存在較多難點(diǎn)。
一是市場(chǎng)監(jiān)管部門和稅務(wù)部門同樣采取“形式審查”與“事中事后監(jiān)管”模式，在處理“撤銷難”問題上也存在同類困難?；谛刨嚤Ｗo(hù)原則，兩部門對(duì)當(dāng)事人提出因“被股東”的撤銷營業(yè)執(zhí)照或免除欠稅的訴求均無法僅憑當(dāng)事人陳述或不在場(chǎng)證明、身份證補(bǔ)辦手續(xù)等做出決定。即使是在法院裁判中，只有這些證據(jù)的當(dāng)事人也多有敗訴。而憑何種證據(jù)、按照何種程序作出撤銷營業(yè)執(zhí)照或撤銷欠稅，法律法規(guī)均沒有明確規(guī)定。
兩部門在職權(quán)內(nèi)也很難調(diào)查認(rèn)定“被股東”的事實(shí)，還要防范“真股東”假稱“被股東”逃避稅收和法律責(zé)任，而難以認(rèn)定的關(guān)鍵在于兩部門沒有偵查權(quán)，只能在職權(quán)內(nèi)進(jìn)行有限調(diào)查，缺乏有效手段查證冒用身份的法律事實(shí)。而冒用身份屬于違法犯罪行為，理應(yīng)由具備職權(quán)和手段的公安機(jī)關(guān)作出結(jié)論。
二是公安機(jī)關(guān)缺乏處理“被股東”問題的機(jī)制與能力。在媒體報(bào)道中，一些公安同志也存在前文所述的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，認(rèn)為登記機(jī)關(guān)或稅務(wù)機(jī)關(guān)未識(shí)別出違法犯罪人員的后果應(yīng)當(dāng)由兩部門自己解決。這種認(rèn)識(shí)只看到表面現(xiàn)象，忽視了根源的違法犯罪行為，割裂了國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)共同維護(hù)公民權(quán)益的基本義務(wù)，存在部門主義思維。還有的基層公安部門受理了報(bào)案，但因各類原因很難破案。在實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)僅對(duì)涉及巨額虛開等社會(huì)危害性較大的少數(shù)案件立案?jìng)刹椤？梢?，公安機(jī)關(guān)在“被股東”問題的解決上并未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)和完善的處理機(jī)制。
筆者認(rèn)為，公民權(quán)利受國家保護(hù)，國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照部門職責(zé)范圍，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民合法權(quán)益，懲辦違法犯罪?！氨还蓶|”并非哪個(gè)部門的問題，而是需要多個(gè)部門協(xié)作解決的社會(huì)問題。解決違法犯罪事實(shí)認(rèn)定這個(gè)關(guān)鍵堵點(diǎn)，將對(duì)解決“撤銷難”問題起到極大的促進(jìn)作用。
三、“如何管”的做法
“被股東”的根源是民事侵權(quán)，是違法犯罪分子侵害了當(dāng)事人的人身權(quán)利，人身權(quán)利不以財(cái)產(chǎn)度量，但被侵犯后往往會(huì)對(duì)被侵害人造成嚴(yán)重后果。
黨的十九大報(bào)告指出：“我們要堅(jiān)持把人民群眾的小事當(dāng)作自己的大事，從人民群眾關(guān)心的事情做起，從讓人民群眾滿意的事情做起，帶領(lǐng)人民不斷創(chuàng)造美好的生活。”冒用他人身份信息這種嚴(yán)重侵害人民群眾人身權(quán)利的違法犯罪行為，理應(yīng)立即查處，嚴(yán)加懲戒。
筆者認(rèn)為，解決“被股東”問題，應(yīng)當(dāng)多個(gè)部門坐下來共同協(xié)商，各司其職、各盡其責(zé)，立足人民群眾利益，緊密合作，形成解決問題的高效機(jī)制，建成群眾尋求救濟(jì)的便捷路徑。
要解決“被股東”問題，一要依法依規(guī)、完善制度。針對(duì)目前法律法規(guī)層面沒有具體規(guī)定的現(xiàn)狀，一些省市已經(jīng)出臺(tái)了相關(guān)文件，在法律框架內(nèi)對(duì)撤銷登記作出了具體規(guī)定，國家市場(chǎng)監(jiān)督管理部門也早已作出動(dòng)作，經(jīng)過認(rèn)真研究，廣泛征求各方意見，出臺(tái)了撤銷登記的相關(guān)規(guī)定。既明確了群眾的救濟(jì)路徑，也讓行政機(jī)關(guān)的行政行為有章可循。二要提高認(rèn)識(shí)、敢于擔(dān)當(dāng)。在登記機(jī)關(guān)內(nèi)部，撤銷登記作為行政許可的糾錯(cuò)行為，一直以來參照行政處罰處理，由執(zhí)法部門調(diào)查決定，但全國人大在2017年明確答復(fù)撤銷登記不屬于行政處罰，造成原有制度無法繼續(xù)執(zhí)行。與此同時(shí)，各地均出現(xiàn)了虛假材料騙取登記事件。目前，基層市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)一線人員嚴(yán)重不足，辦件數(shù)量是商改前的若干倍，加之登記服務(wù)深度拓展、服務(wù)項(xiàng)目大量增加，登記窗口人員卻未同步增長。信用監(jiān)管條線同樣存在這樣的情況，除了原有的企業(yè)監(jiān)管職責(zé)，改革中出現(xiàn)新的監(jiān)管問題多由信用監(jiān)管部門承接，2014年信用監(jiān)管部門成立時(shí)也確定了其承擔(dān)“被股東”等問題的處理職責(zé)。但多數(shù)地方的信用監(jiān)管部門只有兩三人，還有不少地方?jīng)]有成立信用監(jiān)管科室，甚至沒有專職人員，更難以開展工作。面對(duì)新形勢(shì)下的新問題，基層市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從工作實(shí)際出發(fā)，增加一線登記、監(jiān)管人員，建立新的工作模式。在機(jī)構(gòu)改革已然完成的情況下，人員不足不應(yīng)該是工作不開展的原因。這一問題很難由單一條線處理，可以采取登記窗口受理、監(jiān)管、執(zhí)法等科室調(diào)查認(rèn)定、登記窗口作出撤銷決定的模式。其中涉及違法的由執(zhí)法部門依法處罰，涉及犯罪的移交公安部門處理。這種模式符合專業(yè)化監(jiān)管的原則，也不影響當(dāng)前機(jī)構(gòu)設(shè)置。三要立足職能、緊密合作。在行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)能解決的，直接予以調(diào)查認(rèn)定。行政機(jī)關(guān)解決不了的，由公安機(jī)關(guān)深入偵查，取得證據(jù)。涉及民事糾紛的，由人民法院依法裁判。登記機(jī)關(guān)可以依據(jù)公安、法院的生效文書，依法撤銷登記。四要雙管齊下，打擊違法?，F(xiàn)行法律法規(guī)中，登記機(jī)關(guān)對(duì)冒用身份騙取登記的公司有處罰依據(jù)，但對(duì)提交虛假材料騙取登記的人員沒有處罰措施，涉及違法犯罪的，公安機(jī)關(guān)可以承辦，但情節(jié)輕微，不能拘留或判刑的會(huì)逍遙法外。
維護(hù)市場(chǎng)秩序一方面是保護(hù)合法，一方面是打擊違法，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)建立對(duì)相關(guān)人員的懲戒機(jī)制，由市場(chǎng)監(jiān)管、稅務(wù)、金融等各個(gè)部門實(shí)施聯(lián)合懲戒，對(duì)其民商事行為加以限制，讓提交虛假材料的人員“一次失信、處處受限”。
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