當(dāng)前三農(nóng)政策中存在明顯問題，最大問題缺乏對(duì)當(dāng)前三農(nóng)問題本身的清晰認(rèn)識(shí)，不清楚三農(nóng)政策要服務(wù)于誰。
我認(rèn)為，毫無疑義，三農(nóng)政策的重點(diǎn)仍然是要服務(wù)于包括進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商農(nóng)民工在內(nèi)的9億農(nóng)民，而其中焦點(diǎn)是堅(jiān)持并完善以家庭承包為基礎(chǔ)的統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營的農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度。
如何保證進(jìn)城失敗農(nóng)民能返鄉(xiāng)
9億農(nóng)民進(jìn)城是一個(gè)漫長的歷史進(jìn)程，人為加快農(nóng)民進(jìn)城只會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民落入城市貧民窟的處境。在未來30年時(shí)間，包括進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商2億多農(nóng)民工大多數(shù)人在內(nèi)的9億農(nóng)民還要依托農(nóng)業(yè)和農(nóng)村完成勞動(dòng)力再生產(chǎn)。
一 方面，當(dāng)前中國城市還無法為大多數(shù)進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工提供可以在城市體面安居所需穩(wěn)定且高收入的就業(yè)，大多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民工都是年輕時(shí)進(jìn)城年老則可能返鄉(xiāng)。 另一方面，因?yàn)橹袊r(nóng)民具有村社成員權(quán)，他們不僅有農(nóng)村的承包地，而且有宅基地和農(nóng)村住房，他們從城市返回農(nóng)村的進(jìn)程就相對(duì)順利，他們因此可以在城鄉(xiāng)之間 做出理性決策：到底是進(jìn)城還是返鄉(xiāng)，何時(shí)進(jìn)城何時(shí)返鄉(xiāng)，誰進(jìn)城誰留村，等等。選擇就是權(quán)利。尤其重要的是，農(nóng)民進(jìn)城失敗的，返鄉(xiāng)是一種基本權(quán)利，這個(gè)意義 上講，農(nóng)民的村社成員權(quán)，包括承包權(quán)、宅基地使用權(quán)，是農(nóng)民的基本社會(huì)保障和社會(huì)保險(xiǎn)。所謂基本社會(huì)保障，就是不可交易的保障，是國家應(yīng)該提供的基本福 利。
從這個(gè)意義上說，當(dāng)前中國21億畝耕地和大約2.5億畝宅基地首先是農(nóng)民的福利和保障。
農(nóng)民是沒田種而非有田沒人種
21億畝耕地肯定不能只是9億農(nóng)民的福利和保障，而且必須生產(chǎn)出足夠豐富的農(nóng)產(chǎn)品，以保障國家糧食安全。
當(dāng)前中國仍有大約7億農(nóng)村人口，其中接近3億為農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，如此巨大的農(nóng)村人口和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，使中國幾乎所有21億畝耕地都被精耕細(xì)作，從而使中國具有全世界最高的土地產(chǎn)出率，這就是為什么中國可以用只占世界百分之七的耕地養(yǎng)活世界百分之二十人口的原因。
有 人擔(dān)憂目前中國從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的都是中老年人，再過若干年，這些中老年農(nóng)民不再有體力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之后誰來種田，這個(gè)問題似是而非。第一，當(dāng)前農(nóng)村人口數(shù)量 巨大，農(nóng)民是沒有田種而非有田沒有人種；第二，只要農(nóng)村有足夠耕地，就一定會(huì)有人愿意種田，當(dāng)前農(nóng)村自發(fā)出現(xiàn)的“中農(nóng)”就是例證；第三，進(jìn)城失敗的農(nóng)民在 未來30年必是巨大數(shù)量，這些進(jìn)城失敗農(nóng)民返鄉(xiāng)逐步成為種田的主力。換句話說，在未來30年，農(nóng)村人口將持續(xù)保持在數(shù)以億計(jì)的情況下面，擔(dān)憂誰來種田是杞 人憂天。
在農(nóng)民人數(shù)眾多，農(nóng)戶仍然超過2億的情況下面，農(nóng)民戶均耕地不足10畝，僅靠農(nóng)業(yè)收入，一個(gè)農(nóng)民家庭是無法維持在農(nóng)村體面生活 的。農(nóng)民家庭因此有兩種應(yīng)對(duì)之策，一是年輕人進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，年齡比較大的家庭成員留村務(wù)農(nóng)，從而一個(gè)農(nóng)民家庭有務(wù)農(nóng)和務(wù)工兩筆收入，而自給自足經(jīng)濟(jì)使得農(nóng) 村生活成本較低，消費(fèi)較少，農(nóng)民家庭就可以將務(wù)工收入積蓄下來辦大事。農(nóng)民家庭情況因此不錯(cuò)；第二種應(yīng)對(duì)之策是擴(kuò)大耕種規(guī)模，主要是將進(jìn)城農(nóng)民的耕地流轉(zhuǎn) 進(jìn)來，達(dá)到一個(gè)適度經(jīng)營規(guī)模，比如30畝耕地，這樣一個(gè)規(guī)模就可能獲得不低于外出務(wù)工的收入水平。這樣就在農(nóng)村自發(fā)形成了我們所稱“中農(nóng)”群體。
老人農(nóng)業(yè)和自發(fā)形成的中農(nóng)群體都是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的組成部分，這兩個(gè)群體相互支持相互補(bǔ)充，構(gòu)成了農(nóng)村中穩(wěn)定的社會(huì)結(jié)構(gòu)。
從農(nóng)業(yè)產(chǎn)出來講，精耕細(xì)作的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)農(nóng)業(yè)土地產(chǎn)出水平當(dāng)然是最高的。從而就可以保證中國糧食安全無虞。
規(guī)模經(jīng)營產(chǎn)量反低于小農(nóng)經(jīng)營
最近一些年的三農(nóng)政策實(shí)踐卻在財(cái)政、組織、話語等等方面都出現(xiàn)了普遍錯(cuò)位現(xiàn)象，缺少了對(duì)農(nóng)村情況的正確考慮，缺少了對(duì)國情農(nóng)情的正確判斷。
從 話語上看，當(dāng)前輿論中普遍存在對(duì)小農(nóng)的妖魔化，包括對(duì)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)無效率的判斷，對(duì)老人農(nóng)業(yè)的否定，鋪天蓋地都是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng) 業(yè)、產(chǎn)業(yè)農(nóng)業(yè)、資本農(nóng)業(yè)，搞農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的話語，熱衷于討論所謂財(cái)產(chǎn)權(quán)、市場配置資源，不愿觸及農(nóng)業(yè)、土地、村莊成員權(quán)對(duì)農(nóng)民所起基本保障和社會(huì)保險(xiǎn)的作 用，很少考慮小農(nóng)耕者的立場、利益和需求。
從政策上看，中央尤其是農(nóng)業(yè)部門力推所謂新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，政策上甚至明確要求新增支農(nóng)資金 主要用于支持所謂“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”，從而事實(shí)上變成了通過國家財(cái)政和政策支持鼓勵(lì)資本打敗小農(nóng)。尤其讓人擔(dān)憂的是，明知資本種田規(guī)模經(jīng)營會(huì)降低糧食畝 產(chǎn)，政府卻依然偏好推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營。以成都為例，成都市按農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模給經(jīng)營者補(bǔ)助，比如經(jīng)營規(guī)模超過100畝，財(cái)政補(bǔ)100元/畝，超過500 畝補(bǔ)200元/畝，超過1000畝補(bǔ)400元/畝，竭力推動(dòng)規(guī)模經(jīng)營，而幾乎所有規(guī)模經(jīng)營的糧食產(chǎn)量都大幅度低于小農(nóng)經(jīng)營。
當(dāng)前小農(nóng)面 臨的問題首先是地塊分散的問題。當(dāng)前農(nóng)村正在出現(xiàn)前所未有的人口流動(dòng)，大量農(nóng)村人口進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，他們大多都會(huì)保留承包地，臨時(shí)性地非正規(guī)地將承包地流轉(zhuǎn) 給仍然留村種田者耕種，這樣就出現(xiàn)了人地分離，承包者與耕者的分離。對(duì)于耕者來講，他們僅僅耕種自己的承包地，規(guī)模太小，收入過低，流入親朋鄰里的承包 地，經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大了，耕地卻不能連片成塊，耕作十分不方便。以我們?cè)谵r(nóng)村的調(diào)研來看，在南方種水稻的農(nóng)區(qū)，耕地連片耕種，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)投入只需要土地不連片耕 種勞動(dòng)投入的1/2，由此可見土地連片對(duì)農(nóng)民的重要性。
現(xiàn)在的問題不只是農(nóng)民流轉(zhuǎn)而來的土地?zé)o法與自己承包地連片，而且他們的承包地本來就分散在不同地方，不連片。南方水稻種植區(qū)戶均耕地不足10畝，地塊卻有六至七塊，甚至十多塊，這些土地若能連片，將極大地方便農(nóng)民的耕作，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。
而越是強(qiáng)調(diào)農(nóng)戶對(duì)土地的權(quán)利，土地連片就越困難。
在當(dāng)前人地分離的背景下面，農(nóng)村土地?zé)o法連片有效經(jīng)營，從而讓農(nóng)民多流汗、流淚甚至流血，就說明了我們的農(nóng)地政策還有極大的調(diào)整空間。
現(xiàn) 在小農(nóng)面臨的第二個(gè)問題是村社集體統(tǒng)的功能喪失，使農(nóng)民產(chǎn)中環(huán)節(jié)共同生產(chǎn)事務(wù)難以解決。取消農(nóng)業(yè)稅前，村社集體可以收取共同生產(chǎn)費(fèi)，從而可以為單家獨(dú)戶小 農(nóng)提供諸如灌溉、機(jī)耕道建設(shè)、植保等等服務(wù)，現(xiàn)在村社集體權(quán)力弱化，共同生產(chǎn)幾乎解體，農(nóng)民集體行動(dòng)難乎其難，結(jié)果，小農(nóng)產(chǎn)中環(huán)節(jié)不得不各自為政，農(nóng)業(yè)生 產(chǎn)的成本大幅度提高，生產(chǎn)難度大幅度增加。比如集體灌溉解體，農(nóng)民就只能打井灌溉。以前每畝地灌溉成本為20元，現(xiàn)在可能100元還灌不好。
小 農(nóng)面臨的第三個(gè)問題是面對(duì)越來越市場化的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)包括農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)無所適從，農(nóng)村基層社會(huì)化服務(wù)體系效率低下。湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位“以錢養(yǎng)事”改 革，試圖通過市場化的農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)來滿足農(nóng)民需要，但小農(nóng)規(guī)模太小，根本無法與之對(duì)接。結(jié)果變成地方政府為了讓農(nóng)戶對(duì)接市場而想方設(shè)法消滅小農(nóng)，培育大 農(nóng)。
與此相關(guān)，當(dāng)前各種支農(nóng)資金越來越向培育大農(nóng)、支持資本而去，小農(nóng)越來越被忽略，結(jié)果就是農(nóng)民種田越來越難，從而實(shí)現(xiàn)了小農(nóng)不行的預(yù)言。
這個(gè)意義上講，農(nóng)民種田難并非真難，而是當(dāng)話語、政策、財(cái)政和基層組織建設(shè)不為小農(nóng)服務(wù)，偏離小農(nóng)目標(biāo)，就會(huì)人為制造出了小農(nóng)種田難，從而又為大農(nóng)、為資本農(nóng)業(yè)提供了合法性。
問題是，一方面小農(nóng)有極大的存在合理性，一方面大農(nóng)根本就不可能有生命力。這樣一來，中國的三農(nóng)問題將陷入死結(jié)。
站在小農(nóng)立場完善農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度
站在小農(nóng)立場上，就應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持和完善現(xiàn)行農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度。
實(shí) 踐證明，分田到戶以來形成的以家庭承包為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度具有極其頑強(qiáng)的生命力，這個(gè)基本經(jīng)營制度不僅保障了糧食安全，而且使中國農(nóng)產(chǎn)品供給豐富， 價(jià)格低廉，從而極大地支持了中國出口導(dǎo)向的現(xiàn)代化戰(zhàn)略。當(dāng)前中國主糧自給率達(dá)到95%以上，農(nóng)產(chǎn)品品種繁多，價(jià)格便宜，不僅遠(yuǎn)低于東亞的日本、韓國等國 家，以及中國臺(tái)灣等地區(qū)，而且低于一般發(fā)展中國家。
更重要的是，中國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度為全國大約一半的農(nóng)村人口提供了重要的收入來 源和主要就業(yè)手段，正是農(nóng)業(yè)GDP在農(nóng)民中相對(duì)均衡的分享，使中國農(nóng)民可以保持營養(yǎng)的充分供給，保持以代際分工為基礎(chǔ)的“半工半耕”的家計(jì)模式，保持農(nóng)村 的穩(wěn)定，并最終使農(nóng)村成為了中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池，避免了中國城市大規(guī)模貧民窟，及使中國保持了發(fā)展中的穩(wěn)定。
在未來很長一段時(shí) 期，中國城市仍然難以為大部分進(jìn)城農(nóng)民提供在城市體面安居所需就業(yè)與收入機(jī)會(huì)，農(nóng)民進(jìn)城失敗仍然要返回農(nóng)村，要依托農(nóng)村和農(nóng)業(yè)生活的人數(shù)仍然要多到數(shù)以億 計(jì)，極為龐大，則構(gòu)成中國農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基本約束條件就沒有改變，這個(gè)基本制度就繼續(xù)有合理性，就要繼續(xù)堅(jiān)持。
當(dāng)前，農(nóng)民已經(jīng)出現(xiàn)了大規(guī)模流動(dòng)，農(nóng)村人地分離，承包者與耕者已經(jīng)分離的情況普遍出現(xiàn)，如何站在耕者耕種方便的立場來完善農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度，是當(dāng)前必須面對(duì)的重大問題。
2014 年中央一號(hào)文件在講到確權(quán)時(shí)有這樣一句：可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地。以我的理解，一號(hào)文件講的“確權(quán)確股不確地”，主要指城郊農(nóng)村，土地正被征 收，過去村社土地征收的補(bǔ)償是按成員權(quán)進(jìn)行分配的，若現(xiàn)在確地了，再征地的補(bǔ)償如何分配，就會(huì)引發(fā)嚴(yán)重爭議，正如成都現(xiàn)在的情況一樣，因此可以“不確 地”。這個(gè)規(guī)定很重要。不過，這個(gè)規(guī)定可能對(duì)于一般農(nóng)業(yè)地區(qū)來講，效力更加重要。
具體地說，我以為，在村社集體范圍內(nèi)，對(duì)于自己不種田 的農(nóng)戶，可以從自己承包面積內(nèi)獲得一定的租金，比如每畝300元，以及只要自己愿意回來種田就隨時(shí)可以獲得耕種土地權(quán)利。而留村務(wù)農(nóng)的農(nóng)民，或者自己繼續(xù) 種自己的耕地，或者租種外出務(wù)工者流轉(zhuǎn)出來的土地，不同點(diǎn)僅是，村社集體可以依據(jù)村社范圍內(nèi)的大多數(shù)人意見對(duì)所有耕種土地進(jìn)行劃片承包，從而盡可能為所有 耕者提供相對(duì)連片的耕作條件。這樣做當(dāng)然會(huì)有一些麻煩，有一些爭議，不過問題不大，因?yàn)檫@樣的按戶連片種植可以極大地提高農(nóng)作效率，解放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，從而 可以為解決爭議提供足夠的資源與動(dòng)力。關(guān)鍵是政策要允許，甚至要鼓勵(lì)，最好還要有財(cái)政支持相匹配。
政策允許村社集體為耕者調(diào)整土地以相 對(duì)連片經(jīng)營，甚至財(cái)政給予一定扶持，則還有一種可能，就是這樣實(shí)際上會(huì)賦予農(nóng)村村社集體一定的自主權(quán)，從而就可能激活在取消農(nóng)業(yè)稅后村社集體在農(nóng)業(yè)經(jīng)營中 的缺位問題。在當(dāng)前農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模很小、地塊極為細(xì)碎的情況下，村社集體若有一定自主性，就可能克服當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的集體行動(dòng)困境，就可能使小農(nóng)戶與自上 而下的國家資源轉(zhuǎn)移之間形成有效率的對(duì)接。
總之，下定決心從小農(nóng)立場來完善當(dāng)前農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度，不僅是解決農(nóng)業(yè)問題之所必需，而且是為中國現(xiàn)代化提供穩(wěn)定的農(nóng)村根基之必需。
當(dāng) 前三農(nóng)政策中已經(jīng)出現(xiàn)了嚴(yán)重的政策偏離，因?yàn)楫?dāng)前三農(nóng)政策的重點(diǎn)都已轉(zhuǎn)向支持所謂新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和消滅小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的軌道上去了。這樣一種轉(zhuǎn)向危險(xiǎn)很大，要 點(diǎn)是，在當(dāng)前小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的汪洋大海中，靠政策支持的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體很難有生命力，所以無論政策怎樣扶持，這些新型企業(yè)經(jīng)營主體都是扶不起來的阿斗。當(dāng)前諸 如成都等地進(jìn)行的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化試驗(yàn)相當(dāng)不成功，結(jié)果是，國家出了錢，企業(yè)虧了本，糧食減了產(chǎn)。這也是我和我所在華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心同仁在全國 農(nóng)村調(diào)研時(shí)普遍看到的情況。實(shí)際上，這種情況也可以說是世界性的現(xiàn)象。正是從這個(gè)意義上講，中國小農(nóng)經(jīng)濟(jì)之成功，是了不起的成就。
當(dāng)政 策重點(diǎn)是扶持所謂新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體時(shí)，這個(gè)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體扶不扶得起來是一回事，之前為汪洋大海般小農(nóng)服務(wù)的政策體系和組織體系卻在快速瓦解。財(cái)政資源 也越來越不是從小農(nóng)需要角度來進(jìn)行支農(nóng)，之前由鄉(xiāng)村組織為小農(nóng)提供的社會(huì)化服務(wù)體系也正在瓦解。因?yàn)槿鄙僬咧С郑∞r(nóng)種田越來越難，農(nóng)民不得已流入城 市，在城市又無法體面安居，而由資本來主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)又缺少活力，最終結(jié)果是雙重失?。恨r(nóng)業(yè)失敗，農(nóng)民失敗。農(nóng)業(yè)失敗是讓國家出大錢支持資本，農(nóng)業(yè)卻持續(xù)減 產(chǎn)，糧食不能自足。農(nóng)民流入城市、不能體面安居，因此生活質(zhì)量大幅度下降。對(duì)中國現(xiàn)代化來說，這個(gè)雙重失敗顯然不是什么好消息。
我以為，當(dāng)前三農(nóng)政策領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)以服務(wù)2億多戶小農(nóng)為政策重點(diǎn)，三農(nóng)領(lǐng)域的財(cái)政、組織體制都應(yīng)轉(zhuǎn)到為小農(nóng)服務(wù)這個(gè)主要軌道上來，要直面小農(nóng)的問題，回應(yīng)小農(nóng)的問題，解決小農(nóng)的問題。我們要從政策制定和資源下鄉(xiāng)兩個(gè)方面為9億農(nóng)民說話辦事做文章。
要站在小農(nóng)立場上全面清理當(dāng)前三農(nóng)領(lǐng)域的話語、政策和組織體系。
來源：《東方早報(bào)》2014年5月20日
本站僅提供存儲(chǔ)服務(wù)，所有內(nèi)容均由用戶發(fā)布，如發(fā)現(xiàn)有害或侵權(quán)內(nèi)容，請(qǐng)
點(diǎn)擊舉報(bào)。
