十八大提出過一項農(nóng)村土地政策，三中全會進(jìn)一步闡述過，當(dāng)時曾引起一陣熱議，可是此后便銷聲匿跡，而今快三年過去了，仍不再被提起。那項政策要求農(nóng)村土地與城鎮(zhèn)土地“平權(quán)”。大致內(nèi)容是：先對農(nóng)村土地“確權(quán)”，再把歷來定義為農(nóng)民“集體所有”的土地“所有權(quán)”落實到農(nóng)民人頭上，然后這些土地可以與城鎮(zhèn)土地“平等地進(jìn)入土地市場”。按照這項政策的合理預(yù)期，以后地方政府便不能再像以前那樣打農(nóng)村土地的主意了。
以前，地方政府有權(quán)“征用”農(nóng)村土地為“城鎮(zhèn)建設(shè)用地”，然后轉(zhuǎn)手倒賣給開發(fā)商。如大家所知，其“溢價”往往高出政府從農(nóng)民那里取得這些土地所支出的十倍百倍。多年以來，這已經(jīng)成為各地方政府財政的支柱性收入。在過去，多少是符合“政策”的，至少是政策無法禁止的，各地政府都堅定不移地照此辦理。由此毫無意外地引起非常尖銳的系統(tǒng)性矛盾，但沒有任何一地政府有過實質(zhì)性的退卻，因為政府需要這筆錢，這是沒法調(diào)和的。我們不妨理解為，十八大農(nóng)村土地政策的目標(biāo)，是指向這一矛盾和弊端的。
為什么土地在政府手上一進(jìn)一出，可以賺到那么多錢，而在農(nóng)民手上，就一錢不值呢（農(nóng)民不僅不能買賣自己的“責(zé)任地”，請人代耕還得倒貼錢）？因為進(jìn)出的價格都是政府可以控制的。進(jìn)時，政府說農(nóng)民沒有土地所有權(quán)，更沒有處置權(quán)，但政府有“征用權(quán)”，政府愿意給農(nóng)民“補償”。“征用”不是市場行為，農(nóng)民和政府地位不對稱，絕對沒有議價的基礎(chǔ)和可能?！把a償款”的多少，便只存在一個“良心價位”。而政府本來就指望著它拿去賺一筆，于是農(nóng)民和政府雙方永遠(yuǎn)找不到共同接受的平衡點。這就是曾經(jīng)鬧出不少人命的有關(guān)土地的故事。
政府拿到土地，身份轉(zhuǎn)變成土地的賣家。在前一刻，在農(nóng)民面前，土地不能買賣，現(xiàn)在，它惟一的目標(biāo)，就是賣。而且政府是惟一合法的賣家，政府又一次掌握了土地的主動權(quán)，并可以控制土地價格。政府希望賣個好價錢，開發(fā)商也不怕土地貴，因為土地只是從他們手上過一趟，房子是要賣的。這時政府和開發(fā)商在共同利益的基礎(chǔ)上成了同盟，他們要共同算計的是下一個買主——消息者。所以我們會看到政府一直用政策維護(hù)房價“穩(wěn)定”，護(hù)送開發(fā)商把錢賺到手才算完。
這個程序順利運行多年，當(dāng)代中國的房地產(chǎn)利潤公式已經(jīng)大白天下。大致說來，政府通過土地投入和稅收等各項手段，從房屋銷售總價中取走的可達(dá)五成以上，這是旱澇保收的；房地產(chǎn)商的收成，則受制于市場，據(jù)說如遇不濟(jì)，利潤可以低至一成，遇到暴漲，也可以取得和政府一樣多。這個分利模式解釋了為什么遇到房子暫時賣不掉，政府會比房地產(chǎn)商還著急。因為他們是坐商和流商的關(guān)系：資本家的開發(fā)投資是一次一次的，市場不好可以少投或不投，土地可以少買或不買，可是，政府必須可持續(xù)地賣地，否則是吃不消的。?
以上道理路人皆知，我不是想說的這個，我只是用它來打個比方，意思是說如果本文開頭講的中央政策貫徹下來，導(dǎo)致的后果就相當(dāng)于地方政府“賣不掉地”，地方政府就會突然失去一大財政支柱。這根支柱有多大，某些財政單一的地方曾經(jīng)達(dá)到財政收入的三成以上，這怎么可能失去！所以，各地政府不約而同地貪污了這項中央政策。他們有足夠的動力去消解這項政策?；蛘呖梢苑催^來說，中央政府找不到一種辦法來讓各地方政府接受中央關(guān)于農(nóng)村土地和城市建設(shè)用地“平權(quán)”的政策。
尤其是當(dāng)前正處于房價低迷，地方政府正為賣不掉地發(fā)愁的時候，連中央都不忍再提既定政策，而是一方面為房地產(chǎn)松綁，也默認(rèn)各地政府出臺刺激房市的土政策，例如，有的地方又祭起了2008年以后房價低迷時的辦法，雙管齊下，又是減稅，又是給購房者現(xiàn)金補貼。政府目的是讓地產(chǎn)商把陳量房消化掉，等著賣地呀。至于減那點稅，補那點貼，跟賣收收入比起來，那是零頭了。舍一點零頭，把市場發(fā)動起來再賣地，這是政府愿意干的。地方政府賣地的沖動是如此強烈，怎么可能讓農(nóng)民也有權(quán)處置他們的土地，怎么可以讓農(nóng)村土地與“城市建設(shè)用地”平權(quán)的土地進(jìn)入市場呢，能這樣砸自己的臺嗎？
于是，地價就這樣被各地政府緊緊地護(hù)著，能維持到多高就多高。其實，祖國大地真的還有建房子的地方，它們完全可以不必那么貴。無論城市的郊區(qū)，還是農(nóng)村的縱深，都有大片大片的荒地。只是因為這些土地必須被地方政府的神筆點染過，它才可以蓋有產(chǎn)權(quán)的房子，否則它就只能沉睡在那里，等政府把上一片土地賣了，再來喚醒下一片。但這些土地如果被確認(rèn)為土地上的農(nóng)民所有（哪怕只確認(rèn)到村社“集體”的戶頭上），如果它可以與“城市建設(shè)用地”平等地進(jìn)行交易（就算農(nóng)民沒有權(quán)利賣，僅僅是有權(quán)不賣），如果在這些土地上蓋的房子也是“神圣不可侵犯的私有產(chǎn)財”（而不是隨時可以被推倒的“小產(chǎn)權(quán)”），那么，地方政府靠它發(fā)財?shù)娜兆颖悴荒芾^續(xù)了。
不要忘了，在中央政府公布這項土地政策的同時，還公布了發(fā)展中小城鎮(zhèn)的規(guī)劃?？雌饋磉@兩項國策正好配套。中小城鎮(zhèn)可以直接在農(nóng)村的土地上發(fā)展，為什么要讓地方官員點地成金，畫地為牢，要政府把農(nóng)村土地拿去賣給開發(fā)商才能算“城鎮(zhèn)建設(shè)用地”呢。當(dāng)前農(nóng)村土地的人口每年減少一千多萬，這正是城鎮(zhèn)化的結(jié)果，他們?yōu)槭裁幢仨氉 鞍仓梅俊被蛘呋ǔ杀对鲩L的價錢，去買“城鎮(zhèn)建設(shè)用地”上面蓋的房子，從而榨干他們大半生的積蓄甚至欠下大筆債務(wù)，然后住進(jìn)小城鎮(zhèn)，成為新的城鎮(zhèn)貧民。
目前，邏輯上可以被中央政策終結(jié)的局面仍然穩(wěn)如泰山。但并不能說十八大后農(nóng)村土地狀況沒有發(fā)生變化。變化是沒有停止的。簡略地說，以“新農(nóng)村”或“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”的方式，農(nóng)村土地正在實現(xiàn)“流轉(zhuǎn)”和“租用”，分散在家戶名義下的“責(zé)任地”正在被“集中”。這實質(zhì)上仍然是政府與公司合作的“征地”。其中的“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”目前基本上不賺錢，只能賺到政府的“補貼”，但這些公司眼光長遠(yuǎn)，它們相信土地的未來值錢。——這繞開了從農(nóng)村土地到城鎮(zhèn)土地的審批、征用、買賣的過程，跟農(nóng)民的矛盾不是直接征為城鎮(zhèn)建設(shè)用地那樣緊張，但它仍然是農(nóng)村土地性質(zhì)的革命性變化。這種變化不符合十八大文件的解讀。
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