2012年8月31日，第十一屆全國人大常委會第二十八次會議審議通過的《關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉的決定》，于2013年1月1日起正式施行。這次修改條文近100處，增加了誠實信用原則，新設(shè)了公益訴訟、小額訴訟、第三人撤銷之訴、行為保全、訴外調(diào)解協(xié)議司法確認、擔保物權(quán)實現(xiàn)等多項重大訴訟制度，對民事訴訟原則、管轄制度、調(diào)解制度、證據(jù)制度、立案程序、簡易程序、特別程序、審判監(jiān)督程序、執(zhí)行程序和涉外程序等均有重大修改完善。這次修改是1991年民事訴訟法正式實施后，繼2007年第一次部分修改后的重大修改，也可以說是一次全面修改完善。這在中國特色社會主義法律體系形成后，對于加強法律實施，完善“公正、高效、權(quán)威”的民事訴訟制度，保障人民群眾民事權(quán)益和社會公共利益，促進經(jīng)濟社會發(fā)展，維護社會和諧穩(wěn)定，具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義。
一、新民事訴訟法出臺的背景
民事訴訟法是中國特色社會主義法律體系中的基本法律，是人民法院審理和執(zhí)行民事案件在程序方面的基本法律依據(jù)。1991年民事訴訟法的頒布和施行，對中國民事審判工作的開展、對民事主體民事權(quán)利的保護發(fā)揮了重要作用。但經(jīng)過二十年經(jīng)濟社會的快速發(fā)展變化，人民法院民事審判工作形勢發(fā)生了重大變化，面臨著突出的問題和困難，迫切需要通過修改和完善民事訴訟法加以解決。
一是在社會各方面的深刻變革和調(diào)整下，社會矛盾和沖突日益增加，社會法律意識和權(quán)利意識不斷增強，大量社會矛盾糾紛以案件的形式進入法院，民事案件數(shù)量快速增加，案件類型快速增加，審判壓力日益加大。從案件數(shù)量上看，1990年至2010年，全國法院民事一審案件收案年均增長4.67%。2011年受理一審民事案件達661萬多件，同比上升8.59%；執(zhí)結(jié)民事執(zhí)行案件193萬多件，民事案件占人民法院全部訴訟案件的86%以上。從案件類型上看，除傳統(tǒng)婚姻家庭、權(quán)屬糾紛、債權(quán)債務(wù)、損害賠償?shù)让袷掳讣酝猓?、金融、證券等商事案件，專利、商標、著作權(quán)等知識產(chǎn)權(quán)案件，涉外商事、海事海商案件等新類型案件不斷增加，民事案件常用案由達到424個。從案件辦理上看，審理和執(zhí)行的難度增大。民事審判關(guān)乎群眾切身利益，涉及諸多利益沖突，實現(xiàn)利益平衡和案結(jié)事了的難度很大。當前，人民法院民事審判、執(zhí)行和信訪工作面臨的壓力越來越大，案多人少的矛盾突出。
二是民事法律不斷完善，相應(yīng)的民事訴訟程序欠缺，影響了民事權(quán)利的救濟。2011年中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，民事法律基本完備，民事權(quán)利內(nèi)容不斷擴大，權(quán)利救濟的需求更加廣泛。特別是物權(quán)法、合同法、人民調(diào)解法、環(huán)境保護法等法律規(guī)定了一些需要通過訴訟程序解決的新糾紛類型，而且民事訴訟法缺少相應(yīng)的程序規(guī)定。物權(quán)法195條第二款規(guī)定，抵押權(quán)人與抵押人未就抵押權(quán)實現(xiàn)方式達成協(xié)議的，抵押權(quán)人可以請求人民法院拍賣、變賣抵押財產(chǎn)。合同法第286條規(guī)定，發(fā)包人未按照約定支付價款的，承包人可以催告發(fā)包人在合理期限內(nèi)支付價款。發(fā)包人逾期不支付的，除按照建設(shè)工程的性質(zhì)不宜折價、拍賣的以外，承包人可以與發(fā)包人協(xié)議將該工程折價，也可以申請人民法院將該工程依法拍賣，建設(shè)工程的價款就該工程折價或者拍賣的價款優(yōu)先受償。海洋環(huán)境保護法第90條規(guī)定了海洋環(huán)境管理部門可以代表國家對污染海洋環(huán)境的人提起損害賠償之訴。人民調(diào)解法第33條規(guī)定，經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解達成調(diào)解協(xié)議后，雙方當事人認為有必要的，可以自調(diào)解協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)共同向人民法院申請司法確認等。民事實體法及相關(guān)法律規(guī)定的這些特殊的訴訟，民事訴訟法中沒有相應(yīng)的規(guī)定，迫切需要立法補充。
三是社會糾紛解決機制日益完善，多元化的矛盾糾紛解決機制建設(shè)需要立法突破。與三十年前相比，民事訴訟已經(jīng)成為最主要的民事糾紛的解決機制，而其他社會糾紛解決機制的作用沒有很好的發(fā)揮，因此近幾年中國的司法改革中積極推動構(gòu)建多元化的社會糾紛解決機制，人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、行政調(diào)解等訴訟外的糾紛解決機制不斷完善，發(fā)揮了更大的作用，訴訟與非訴訟相銜接的糾紛解決機制建設(shè)取得了很大進步。訴訟與非訴訟糾紛解決機制之間的關(guān)系，特別是訴訟與仲裁、訴外調(diào)解的相互銜接、配合、分工、監(jiān)督等方面需要制度化和法律化。
四是民事審判執(zhí)行工作中仍然存在許多問題，民事訴訟程序不完備，制度作用難以發(fā)揮，訴訟活動不規(guī)范，訴訟程序被濫用等問題需要修改完善民事訴訟法。有的是近幾年民事訴訟中出現(xiàn)的新問題，如訴訟失信問題，濫用訴訟權(quán)利問題，虛假訴訟問題等。有的是民事訴訟法自身存在的缺陷，如督促程序無法發(fā)揮作用，管轄爭議過多等問題。民事訴訟法需要適應(yīng)審判實踐的新要求不斷發(fā)展和完善。
二、民事訴訟法修改的主要內(nèi)容及對民事審判工作的影響
這次民事訴訟法是一次全面的修改，主要有以下幾個方面的重要修改完善。
第一，新增多項審判程序，進一步完善民事審判制度。
這次民事訴訟法修改中新增加的審判制度多，重大的程序修改多，對整個民事審判制度作了重大完善。
一是新增加了先行調(diào)解制度，訴訟調(diào)解工作得到進一步加強。新民事訴訟法第122條規(guī)定，當事人起訴到人民法院的民事糾紛，適宜調(diào)解的，先行調(diào)解，但當事人拒絕調(diào)解的除外。明確規(guī)定在立案審查階段，人民法院對于適宜調(diào)解的民事糾紛，可以先行調(diào)解，既包括了立案前的調(diào)解，也包括了立案后開庭前的調(diào)解。人民法院可以在立案前委托法院之外的人民調(diào)解委員會等調(diào)解組織或者當事人同意的其他組織和個人對民事糾紛進行調(diào)解。立案以后，人民法院也可以不開庭，直接對案件進行調(diào)解。
二是新增加了小額訴訟程序，標的額不大的簡單民事糾紛實行一審終審。新民事訴訟法第162條規(guī)定，基層人民法院及其派出法庭審理事實清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大且標的額為上年度該省、直轄市、自治區(qū)就業(yè)人員平均工資百分之三十以下的民事糾紛，實行一審終審，當事人不能上訴，對原有二審終審制進行了突破，有利于提高民事訴訟化解民事糾紛的能力，提高訴效率。
三是在特別程序部分新增加了調(diào)解協(xié)議司法確認和實現(xiàn)擔保物權(quán)兩項制度。新民事訴訟法第194條和第195條規(guī)定了訴訟外的調(diào)解組織調(diào)解民事糾紛達成調(diào)解協(xié)議以后，當事人可以在協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)向調(diào)解組織所在地的基層人民法院申請確認調(diào)解協(xié)議，經(jīng)人民法院審查確認有效的調(diào)解協(xié)議，被賦予了強制執(zhí)行的效力，完善了訴調(diào)對接程序，增加了訴外糾紛解決機制的地位和法律效力。新民事訴訟法第196條和第197條規(guī)定了擔保物權(quán)實現(xiàn)的特別程序，擔保物權(quán)人及其他有權(quán)請求實現(xiàn)擔保物權(quán)的人可以向擔保物權(quán)所在地或者擔保物權(quán)登記地的基層人民法院申請實現(xiàn)擔保物權(quán)，符合法律規(guī)定的，人民法院可以裁定拍賣或者變賣擔保財產(chǎn)，直接進入執(zhí)行程序，為擔保物權(quán)人提供了實現(xiàn)權(quán)利的快捷通道。
四是審判監(jiān)督程序有重大修改完善。新民事訴訟法第198條、第202條和第208條明確了調(diào)解案件的審判監(jiān)督程序和條件；第205條縮短了當事人申請再審的期間，申請再審的一般期間由原來的兩年修改為六個月，有利于盡快穩(wěn)定當事人之間的法律關(guān)系；第209條明確規(guī)定了當事人對生效裁判不服，應(yīng)當先向人民法院申請再審，再向檢察機關(guān)申請抗訴，把申請法院再審作為檢察監(jiān)督的前置程序，審判監(jiān)督程序的不同啟動方式在程序上更為合理。
第二，強化了當事人主義，進一步擴大了訴權(quán)保護。
訴權(quán)是當事人啟動和推動民事訴訟程序的基本權(quán)利，是當事人參與民事訴訟，實現(xiàn)和維護其民事權(quán)利的重要途徑和方式。在2007年民事訴訟法修改強化當事人再審權(quán)利保護之后，這次民事訴訟法修改又把加強對當事人訴權(quán)的保護作為重點修改內(nèi)容，進一步強化了當事人主義色彩。
一是擴大了協(xié)議管轄的范圍，賦予當事人更多的管轄法院的選擇權(quán)。新民事訴訟法第34條規(guī)定，合同或者其他財產(chǎn)權(quán)益糾紛的當事人可以書面協(xié)議選擇被告住所地、合同履行地、合同簽訂地、原告住所地、標的物所在地等與爭議有實際聯(lián)系地點的人民法院管轄，當事人協(xié)議選擇法院的民事案件范圍擴大到合同之外的其他財產(chǎn)權(quán)益糾紛案件，管轄法院的聯(lián)系點也在原有五類之外擴大到與爭議有實際聯(lián)系地點的其他法院。
二是新民事訴訟法第55條增設(shè)了公益訴訟制度，對于污染環(huán)境、侵害眾多消費者權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)或者有關(guān)組織可以提起訴訟，正式確立了公益訴訟制度，對于保護社會公共利益，保護環(huán)境，維護消費者安全具有積極意義。
三是新民事訴訟法第56條第三款增加規(guī)定了第三人撤銷之訴，在審判監(jiān)督程序之外，為案外第三人對損害其合法民事權(quán)益的生效判決、裁定和調(diào)解書提供了一種獨立的救濟程序，對于加強對第三人權(quán)益的保護，有效扼制惡意訴訟具有重要意義。
四是新民事訴訟法第76條規(guī)定了當事人啟動鑒定程序的權(quán)利，改變了現(xiàn)行民事訴訟法僅由法院依職權(quán)委托鑒定的規(guī)定，可以有效提高當事人的舉證能力。
五是增加了專家輔助人制度，新民事訴訟法第79條規(guī)定當事人可以申請人民法院通知有專門知識的人出庭，就鑒定人作出的鑒定意見或者專業(yè)問題提出意見。
六是明確了上訴案件不開庭的具體條件，以保障當事人二審辯論權(quán)。新民事訴訟法第169條規(guī)定，第二審人民法院對上訴案件，應(yīng)當組成合議庭，開庭審理。經(jīng)過閱卷、調(diào)查和詢問當事人，對沒有提出新的事實、證據(jù)或者理由，合議庭認為不需要開庭審理的，可以不開庭審理。
七是完善了保全制度，增加了訴訟或者仲裁前證據(jù)保全、仲裁前保全和訴訟行為保全制度，保障了當事人在緊急情況下保存證據(jù)、保全財產(chǎn)和避免進一步的權(quán)利損害，也有利于生效裁判和仲裁裁決的執(zhí)行。
八是增加當事人簡易程序選擇適用權(quán)，新民事訴訟法第157條規(guī)定，基層人民法院和它派出的法庭審理事實清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大的簡單的民事案件，適用本章規(guī)定?；鶎尤嗣穹ㄔ汉退沙龅姆ㄍ徖砬翱钜?guī)定以外的民事案件，當事人雙方也可以約定適用簡易程序案件。
第三，強化訴訟誠信要求，進一步維護訴訟秩序。
誠實信用原則是民事法律的帝王原則，羅馬法時期就有了契約誠信和訴訟誠信原則。近三十年來，誠實信用原則在中國民法中已經(jīng)確立，如民法通則和合同法，都明確規(guī)定了民事活動應(yīng)當遵循誠實信用原則。隨著民事訴訟法理論的研究，針對當前民事訴訟失信問題比較突出的現(xiàn)狀，本次修改民事訴訟法借鑒了其他國家民事訴訟法立法經(jīng)驗，明確誠實信用原則是民事訴訟的基本原則，補充完善了維護訴訟誠信的具體制度和措施，維護訴訟秩序，確保訴訟公正和效率。
一是在總則中明確規(guī)定誠實信用原則，新民事訴訟法第13條增加第一款規(guī)定，民事訴訟應(yīng)當遵循誠實信用原則，使這一原則精神貫穿于民事訴訟程序的始終，統(tǒng)領(lǐng)整個民事訴訟程序和制度。誠實信用原則首先是對當事人和其他訴訟參與人的要求，當事人和其他訴訟參與人在民事訴訟法應(yīng)當誠實守信，不得濫用訴訟權(quán)利，依法行使訴訟權(quán)利，依法承擔訴訟義務(wù)。誠實信用原則也約束法院和法官，要求法院和法官不能在管轄、調(diào)解、執(zhí)行等工作中濫用審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)，不能進行裁判突襲，侵害當事人的權(quán)利，要正當行使自由裁量權(quán)，平衡當事人各方訴訟地位。
二是修改管轄規(guī)定，減少管轄權(quán)濫用。新民事訴訟法第127條第二款規(guī)定了應(yīng)訴管轄制度，當事人未依法提出管轄異議，并應(yīng)訴答辯的，視為受訴人民法院有管轄權(quán)，減少管轄異議；第200條刪除當事人以違反法律規(guī)定管轄錯誤為由申請再審的規(guī)定，防止因管轄問題無休止的爭議而拖延訴訟進行，以提高訴訟效率。
三是修改妨礙民事訴訟的強制措施部分，強化對妨礙民事訴訟行為的制裁力度，維護訴訟誠信。新民事訴訟法第112條新設(shè)了虛假訴訟的處置程序，當事人之間惡意串通，企圖通過訴訟、調(diào)解等方式侵害他人合法權(quán)益的，人民法院應(yīng)當駁回其訴訟請求，并根據(jù)情節(jié)輕重予以罰款、拘留；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。第113條新設(shè)了對逃避執(zhí)行行為的制裁程序，被執(zhí)行人與他人惡意患通，通過訴訟、仲裁、調(diào)解等方式逃避履行法律文書確定的義務(wù)的，人民法院應(yīng)當根據(jù)情節(jié)輕重予以罰款、拘留；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。第115條提高了對妨礙民事訴訟行為人的罰款金額上限，對個人罰款的上限由一萬元提高到十萬元，對單位的罰款幅度三萬元以上三十萬元以下提高到五萬元以上一百萬元以下。
四是增加了舉證期限制度，修正證據(jù)隨時提出主義為適時提出主義，減少舉證的隨意性和證據(jù)空襲，維護訴訟秩序，提高訴訟效率。新民事訴訟法第65條規(guī)定，當事人對自己提出的主張應(yīng)當及時提供證據(jù)。人民法院根據(jù)當事人的主張和案件審理的情況，確定當事人應(yīng)當提供的證據(jù)及其期限。當事人在該期限內(nèi)提供證據(jù)確有困難的，可以向人民法院申請延長期限，人民法院根據(jù)當事人的申請適當延長。當事人逾期提供證據(jù)的，人民法院應(yīng)當責令其說明理由；拒不說明理由或者理由不成立的，人民法院根據(jù)不同情形可以不予采納證據(jù)，或者采納該證據(jù)但予以訓誡、罰款。
第四，完善簡易、送達等制度，進一步提高訴訟效率。
訴訟效率與訴訟公正一樣，是民事審判執(zhí)行工作的基本要求。當前人民法院特別是基層人民法院和中級人民法院，案多人少的問題十分突出，疑難復雜案件和新類型案件明顯增加，同時民事審判和執(zhí)行工作要求越來越規(guī)范、越來越嚴格，審判、執(zhí)行工作的壓力越來越大，很難進一步提高效率。這次民事訴訟法修改重點之一是研究訴訟效率問題，并對相應(yīng)的制度作了重大的修改完善。
一是增加小額訴訟程序。新民事訴訟法第162條規(guī)定，基層人民法院和它派出的法庭審理簡易程序案件，標的額為各省、直轄市、自治區(qū)上年度就業(yè)人員年平均工資百分之三十以下的，實行一審終審，減少了上訴程序，以提高訴訟效率。據(jù)統(tǒng)計，全國法院第一審民事案件中有相當比例的將適用一審終審，可以有效緩解二審法院的審判壓力。
二是增加規(guī)定當事人可以協(xié)議選擇適用簡易程序，新民事訴訟法第157條增加第二款規(guī)定，對于適用普通程序?qū)徖淼拿袷掳讣?，當事人雙方約定適用簡易程序的，人民法院也可以適用簡易程序?qū)徖戆讣?。適用簡易程序?qū)徖戆讣?，比適用普通程序?qū)徖?，在審限上縮短了三個月，且沒有規(guī)定可以延長審限，效率會明顯提高。
三是增加了立案分流程序，新民事訴訟法第133條規(guī)定人民法院要根據(jù)案件的具體情況在立案階段實行繁簡分流，不同案件適用不同方式處理，明確了立案調(diào)解，轉(zhuǎn)入督促程序以及庭前證據(jù)交換和明確爭議焦點等制度，增強了立案化解糾紛以及保證庭前質(zhì)量和效率的功能。
四是修改了送達制度，提高送達效率。新民事訴訟法第86條在原有的見證留置送達方式之外，增加了記錄留置送達的方式，規(guī)定受送達人或者他的同住成年家屬拒絕接收訴訟文書的，人民法院可以把訴訟文書留在受送達人的住所，并采用拍照、錄像等方式記錄送達過程，即視為送達。第87條和第267條新規(guī)定了傳真、電子郵件等簡單快捷信息化送達方式，增加了送達手段，送達更為便捷、高效。第267條對涉外民事案件的郵寄送達和公告送達的期間規(guī)定為三個月，縮短了三個月，解決了因送達期間過長影響涉外案件審理的問題。
五是修改了采取執(zhí)行措施的程序，提高了執(zhí)行工作效率。新民事訴訟法第240條規(guī)定執(zhí)行員接到申請執(zhí)行書或者移交執(zhí)行書，向被執(zhí)行人發(fā)出執(zhí)行通知時，可以立即采取強制執(zhí)行措施，不再指定當事人自動履行期間，以提高執(zhí)行的效率。第247條進一步明確了被執(zhí)行財產(chǎn)的變現(xiàn)方式，規(guī)定了法院可以委托拍賣，也可以委托變賣或者自行變賣被執(zhí)行財產(chǎn)，提出財產(chǎn)變現(xiàn)效率。
第五，完善審判監(jiān)督程序，進一步維護生效裁判的穩(wěn)定性。
審判監(jiān)督程序是糾正錯案的程序，對于保護當事人合法權(quán)益，具有重要作用。2007年民事訴訟法的修改，在加強當事人再審權(quán)保護，解決申訴難問題上有重大的進步。但對于審判監(jiān)督實踐中存在的申訴亂和申訴濫的問題沒有解決，依然存在多頭申訴、重復申請、多頭審查以及終審不終的突出問題。這次民事訴訟法修改，針對實踐中存在的問題作了相應(yīng)的修改完善。
一是恢復規(guī)定部分案件當事人可以選擇由原審法院再審，以進一步強化再審程序的糾錯功能和矛盾糾紛化解功能。新民事訴訟法第199條規(guī)定，當事人對已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，認為有錯誤的，可以向上一級人民法院申請再審；當事人一方人數(shù)眾多或者當事人雙方為公民的案件，也可以向原審人民法院申請再審。
二是明確法院再審和檢察機關(guān)監(jiān)督的順序，解決多頭申訴審查問題。新民事訴訟法第209條第1款規(guī)定，有下列三種情形之一的，當事人才可以向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴：（1）人民法院駁回再審申請的；（2）人民法院逾期未對再審申請作出裁定的；（3）再審判決、裁定有明顯錯誤的。限制再審的次數(shù)，維護生效裁定的效力。當事人向法院申請再審，是向檢察機關(guān)申請監(jiān)督的前置程序。
三是限制再審次數(shù)，維護生效裁判的穩(wěn)定性。新民事訴訟法第209條第2款規(guī)定，人民檢察院對當事人申請應(yīng)當在三個月內(nèi)進行審查，作出提出或者不予提出檢察建議或者抗訴的決定。當事人不得再次向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴。明確了當事人向檢察機關(guān)申請監(jiān)督一次的原則，解決反復申請和逐級向上申請監(jiān)督的問題。同時，從第209條規(guī)定中可以看出，當事人申請再審先向法院申請一次，經(jīng)法院審查后，可以再向檢察機關(guān)申請監(jiān)督一次，無論是否啟動了再審程序，申請再審的程序即為用盡，生效裁判的終局性可以得到更好的維護。
四是縮短申請再審的期間，維護生效裁判效力。新民事訴訟法第205條規(guī)定當事人申請再審，一般應(yīng)當在判決、裁定發(fā)生法律效力后六個月內(nèi)提出，比現(xiàn)行民事訴訟法規(guī)定的二年大為縮短，有利于盡快穩(wěn)定當事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系和社會關(guān)系。
第六，完善法律監(jiān)督程序，進一步維護司法公正。
法律監(jiān)督是重要憲法原則，是正確實施法律的重要保障。人民法院審判執(zhí)行權(quán)行使也要接受法律監(jiān)督。這次民事訴訟法修改，民事檢察監(jiān)督制度在監(jiān)督方式、監(jiān)督范圍和監(jiān)督手段等方面都有重要修改。
一是擴大了檢察監(jiān)督的范圍，由民事審判監(jiān)督擴大到整個民事訴訟活動的監(jiān)督。新民事訴訟法第14條規(guī)定，人民檢察院有權(quán)對民事訴訟實行法律監(jiān)督。第208條第一款、第二款規(guī)定檢察機關(guān)可以對損害國家利益和公共利益的調(diào)解案件進行監(jiān)督，第三款規(guī)定檢察機關(guān)可以對審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為提出檢察建議。第235條規(guī)定，檢察機關(guān)可以對民事執(zhí)行活動進行法律監(jiān)督。
二是增加了檢察監(jiān)督的方式。新民事訴訟法第208條規(guī)定了檢察建議的監(jiān)督方式。
三是豐富了檢察監(jiān)督的手段，新民事訴訟法第210條規(guī)定，檢察機關(guān)因履行法律監(jiān)督職責提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當事人或者案外人調(diào)查核實有關(guān)情況。
四是實現(xiàn)了檢察監(jiān)督的程序化改造。新民事訴訟法第209條第二款規(guī)定，當事人向檢察機關(guān)申請檢察建議或者抗訴的，檢察機關(guān)要在三個月內(nèi)進行審查并作出提出或者不予提出檢察建議或者抗訴的決定，把當事人向檢察機關(guān)申請法律監(jiān)督由申訴制度修改為訴訟制度，強化了對當事人訴權(quán)的保障。
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