高新區(qū)托管體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的思路與對策
－－以八魚鎮(zhèn)為例
林建斌 八魚鎮(zhèn)人民政府 721013
近幾年，隨著寶雞百萬人口大城市建設(shè)“東擴南移”步伐加快，高新區(qū)東區(qū)開發(fā)建設(shè)強勢推進。八魚鎮(zhèn)作為高新區(qū)二期發(fā)展的主要承載區(qū)，鎮(zhèn)域經(jīng)濟社會發(fā)展正處于一個重要的轉(zhuǎn)型時期，既面臨戰(zhàn)略機遇期，又遇到矛盾凸顯期。一方面，區(qū)位比較優(yōu)勢逐步顯現(xiàn)，基礎(chǔ)設(shè)施配套不斷完善，工業(yè)商業(yè)發(fā)展?jié)摿眲√嵘?zhèn)域經(jīng)濟社會發(fā)展面臨著最佳歷史機遇期；另一方面，土地征用、開發(fā)建設(shè)、利益分配等矛盾難以調(diào)和，經(jīng)濟發(fā)展與社會管理問題日益突出。尤其是自2010年高新區(qū)托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制運行之后，六鎮(zhèn)如何有效借助高新區(qū)良好機制平臺，加快科學轉(zhuǎn)型，突出發(fā)展至上，走城鎮(zhèn)化富民之路，已成為當前寶雞高新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術(shù)創(chuàng)新、開發(fā)建設(shè)之外的另一項重要課題和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和諧發(fā)展的主要任務。
目前，制約八魚鎮(zhèn)發(fā)展的突出問題主要有：一是因土地征地、項目建設(shè)引發(fā)的土地收益理想與現(xiàn)實的差距，上級統(tǒng)籌與群眾參與的分歧，集體資產(chǎn)額外收益長期積累要求與村民及時分配需求的不協(xié)調(diào)，經(jīng)濟快速發(fā)展與失地農(nóng)民就業(yè)需求、社會保障水平不對稱等多種利益交織，矛盾難以調(diào)和；二是平原村雖有較好區(qū)位條件，但因鎮(zhèn)級經(jīng)濟發(fā)展管理權(quán)限缺乏，沒有城鎮(zhèn)的規(guī)劃和發(fā)展的載體，戰(zhàn)略定位不清，發(fā)展方向不明，活力不強，區(qū)域產(chǎn)值貢獻率低；三是塬區(qū)村、后山村因為基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善，政策引導與配套能力弱，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集中程度低，雖有部分特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，但獨立的產(chǎn)業(yè)市場鏈條尚未形成，經(jīng)濟后勁不足，與平原村相比差距懸殊；四是綜治維穩(wěn)信訪、農(nóng)林水牧、勞保民政計生等社會管理問題多，條線分割很大，要素配置不合理，人財物資源重復投入大，整個社會的管理效率和行政效率比較低；五是部分干部思想固步自封，循規(guī)蹈矩，開拓創(chuàng)新性不強。重管理，輕服務，強具體事務，弱綜合協(xié)調(diào)，只顧眼前利益，不看長遠收益。這些問題從中長期看，涉及面多，解決起來頗為零碎，但其核心問題在于加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，根本任務是強力推進城市化城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級，提高居民收入，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展。重點在以下方面調(diào)整轉(zhuǎn)型思路。
一、戰(zhàn)略定位上：由傳統(tǒng)城鄉(xiāng)結(jié)合部向城市新區(qū)中心鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型
八魚鎮(zhèn)，地處原寶雞市渭濱區(qū)東大門，與西鄰馬營鎮(zhèn)相比，產(chǎn)業(yè)以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和部分城市邊緣商品零售交易為主，人流物流主要集中在渭濱大道鎮(zhèn)政府橫向1公里范圍內(nèi)，是一個標準的城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域。從2006年開始，隨著高新大道二期貫通，部分工業(yè)企業(yè)和學校等項目陸續(xù)布局，產(chǎn)業(yè)輻射能力顯著增強，流動人口日益增多，區(qū)位優(yōu)勢與產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境已發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。2012年，高新區(qū)管委會行政辦公場所的搬遷，這里將成為寶雞高新區(qū)新的區(qū)域政治、經(jīng)濟、文化中心。因此，在戰(zhàn)略上應該進行重新定位，要剔除農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)交錯帶的傳統(tǒng)印象，突出城市新區(qū)中心鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展定位。加快實現(xiàn)傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)文明向城市文明、工業(yè)文明邁進。
城市中心鎮(zhèn)的定位：以鈦及鈦合金材料等有色金屬加工為龍頭，機床工具、鐵路接觸網(wǎng)零部件、建筑包裝材料配套生產(chǎn)為支柱的工業(yè)強鎮(zhèn)；以大型住宅小區(qū)、學校市場、餐飲娛樂休閑為支柱的商業(yè)中心鎮(zhèn)；以小型轎車及其零部件、裝潢裝飾品銷售、維修、倉儲為支柱的汽貿(mào)交易新興鎮(zhèn)；以櫻桃、葡萄、獼猴桃等農(nóng)產(chǎn)品采摘、品嘗與農(nóng)家樂消費為支柱的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)休閑觀光示范鎮(zhèn)。依托“三橫七縱”交通網(wǎng)絡(luò)（高新大道、濱河大道、渭濱大道為三橫，高新八路至十四路為七縱），完善城市配套和公共服務功能，建設(shè)成為連接高新東區(qū)一、二、三期和科技新城發(fā)展的樞紐，形成高新區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的示范前沿和全市人流、物流、信息流的中心。以產(chǎn)業(yè)化提升農(nóng)業(yè)，以工業(yè)化富裕農(nóng)民，以城鎮(zhèn)化帶動農(nóng)村，通過將中心鎮(zhèn)建設(shè)成小城市，實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)以人為本的城市化，逐漸培養(yǎng)農(nóng)民的市民意識，最終將農(nóng)民轉(zhuǎn)化成市民。
二、發(fā)展方式上：由被動吸收項目建設(shè)紅利向主動尋求產(chǎn)業(yè)發(fā)展收益轉(zhuǎn)型
在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增收致富途徑上，八魚鎮(zhèn)農(nóng)民主要依靠兩種形式。一是土地征用過程中的各類賠付補償款；二是高新區(qū)招商引資的企業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)建設(shè)而新增的機械房屋租賃、建筑石材供應、勞動力需求等項目建設(shè)紅利。這種經(jīng)濟發(fā)展方式，農(nóng)民個人資本積累時間短、收益快，但是急功近利現(xiàn)象較為嚴重。部分村民采取結(jié)伙鬧事、強買強賣等方式硬性供應人工與建筑材料，非法索取項目建設(shè)管理費用等問題時有發(fā)生，嚴重破壞了高新區(qū)投資環(huán)境形象。同時，因土地出讓或補償金分配問題處理不妥引起農(nóng)民上訪增多，社會不穩(wěn)定因素增加。
產(chǎn)業(yè)發(fā)展是區(qū)域經(jīng)濟持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)，項目是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的載體。加快推進城鎮(zhèn)化重點在于堅定不移推進新型工業(yè)化，大力發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)。圍繞經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，加快經(jīng)濟發(fā)展，增加居民收入，可采取五項措施。
1、立足本土資源和比較優(yōu)勢，精心策劃一批產(chǎn)業(yè)項目。應牢牢把握寶雞關(guān)天副中心城市建設(shè)的歷史機遇，結(jié)合高新區(qū)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展方向，借力管委會辦公場所東遷契機，選準抓好特色支柱產(chǎn)業(yè)與配套產(chǎn)業(yè)，突破制約發(fā)展的資金、技術(shù)、人才和管理瓶頸，積極培育資源加工型、勞動密集型、科技應用型與產(chǎn)業(yè)配套型的工業(yè)企業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)。圍繞高新區(qū)管委會行政辦公中心東遷，策劃建設(shè)一批城市綜合商業(yè)項目；圍繞寶鈦工業(yè)園、中鐵電氣化產(chǎn)業(yè)園、寶雞機床產(chǎn)業(yè)園、寶華汽車工業(yè)園建設(shè)，積極支持發(fā)展有色金屬、機床工具、鐵路接觸網(wǎng)零部件、特種汽車零部件生產(chǎn)等非公企業(yè)，爭取“寶雞·中國鈦谷交易中心”項目在鎮(zhèn)域實施；圍繞高新區(qū)十二路汽車4S店集聚現(xiàn)狀，策劃建設(shè)“寶雞汽車文化主題公園”、“西北汽銷產(chǎn)業(yè)園”項目；圍繞南塬地區(qū)鳳凰新城規(guī)劃的啟動實施，策劃包裝、引進科技培訓中心、養(yǎng)老醫(yī)療休閑中心、生態(tài)觀光農(nóng)業(yè)示范園等項目。
2、建立八魚工業(yè)園區(qū)，加強產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。城鎮(zhèn)聚集產(chǎn)業(yè)的主要形式是園區(qū)，園區(qū)有利于產(chǎn)業(yè)聚集和人口聚集，便于實行集約化經(jīng)營，節(jié)省資源，發(fā)展節(jié)約型經(jīng)濟。整合清水河以東，鳳凰頭村以西，渭濱大道以南片區(qū)和高崖村塬底部分土地、企業(yè)資源，策劃建設(shè)寶雞高新區(qū)八魚工業(yè)園，向上爭取規(guī)劃、土地、資金等政策支持，下放部分經(jīng)濟管理權(quán)限。項目布局要連片集中，不分散布點，高新區(qū)可考慮將總投資5000萬元以下的相關(guān)工業(yè)項目全部放入園區(qū)實施。
3、加快渭濱大道沿線“城中村”改造，鼓勵失地農(nóng)民帶資聯(lián)辦經(jīng)濟體。因地制宜，盡快出臺渭濱大道沿線“城中村”改造方案。合理引導沿線村土地征用、房屋拆遷補償中集體留存資金，新辦建筑包裝等勞動密集型企業(yè)和進行三產(chǎn)用地開發(fā)，鼓勵失地農(nóng)民個人投資入股，共享利益分配，良性轉(zhuǎn)移失地農(nóng)民矛盾焦點。
4、大力發(fā)展服務業(yè)，引導農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移。依托高新區(qū)科技創(chuàng)新園創(chuàng)業(yè)孵化平臺，加快信息技術(shù)服務、數(shù)字內(nèi)容服務、研發(fā)設(shè)計服務、知識產(chǎn)權(quán)服務、科技成果轉(zhuǎn)化服務等技術(shù)服務業(yè)發(fā)展。積極培育商貿(mào)流通、餐飲娛樂等傳統(tǒng)服務業(yè)，提高檔次和水平，加強青年勞動力培訓轉(zhuǎn)移；引進家政服務、養(yǎng)老服務、社區(qū)服務、物業(yè)管理等新型服務產(chǎn)業(yè)，加強中年勞動力培訓轉(zhuǎn)移。
5、積極發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)。全面整合塬區(qū)櫻桃、葡萄、獼猴桃等農(nóng)業(yè)發(fā)展資源，改建農(nóng)家小院，引進生態(tài)旅游開發(fā)公司，科學規(guī)劃農(nóng)業(yè)觀光文化區(qū)、室內(nèi)餐飲娛樂區(qū)、加工制作體驗區(qū)等不同內(nèi)容的功能區(qū)，打通主要交通公路，建設(shè)農(nóng)業(yè)生態(tài)景觀帶，形成主題鮮明的生態(tài)旅游鎮(zhèn)。
三、社會管理上：由行業(yè)條塊管理向社會綜合服務轉(zhuǎn)型
鎮(zhèn)政府處于我國政權(quán)系統(tǒng)的最基礎(chǔ)級，管轄地域雖不大，但管理對象和內(nèi)容十分龐雜，涉及政治、經(jīng)濟、文化、人口、科技、教育、衛(wèi)生、民政、穩(wěn)定等各個方面。在農(nóng)業(yè)稅費改革后，八魚鎮(zhèn)政府也進行了相應的機構(gòu)整合，但是機關(guān)仍然是以銜接上級業(yè)務部門為主，按不同職能設(shè)置若干站辦所。此種結(jié)構(gòu)設(shè)置工作責權(quán)明晰，行業(yè)條塊管理特征明顯，實踐性、群眾性強，但是缺乏綜合性、重點性、創(chuàng)造性，尤其是不能很好地肩負高新區(qū)工業(yè)園區(qū)承載發(fā)展和項目建設(shè)推進歷史使命。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項管理工作的開展，各項事業(yè)的發(fā)展，只靠單打一地進行，是很難打開局面與奏效的，必須把各項事務加以統(tǒng)籌，集中人員力量，采取綜合性的具體措施和辦法，才能把工作推動起來，從而收到明顯的效果。高新區(qū)托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，鎮(zhèn)政府主要任務是維護社會穩(wěn)定和助力項目建設(shè)，傳統(tǒng)農(nóng)林水牧、計生民政、科教文衛(wèi)等工作，隨著上級業(yè)務部門職能加強，人財物資源調(diào)配權(quán)力限制，社會具體管理事務正在不斷弱化。在推進城市化城鎮(zhèn)化過程中，應加快由行業(yè)條塊管理向社會綜合服務轉(zhuǎn)型。突出園區(qū)跨越發(fā)展、維護安全穩(wěn)定、社會綜合服務三大主題。成立工業(yè)園區(qū)發(fā)展辦公室和項目建設(shè)推進辦公室，全力助推工業(yè)強鎮(zhèn)建設(shè)；加強信訪干部隊伍建設(shè)，健全綜治維穩(wěn)長效機制；按照“整合資源、集中辦公、便民利民”的原則，建立社會公共服務中心。將農(nóng)林、計生、民政、勞保、醫(yī)療等面向群眾服務的職能進行整合，集中到服務大廳辦公，實行“一個中心”對外，“一個窗口”受理，開展“一廳式”辦公，“一站式”服務。
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