當前，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，體制機制改革進入深水區(qū)，各種社會矛盾日益凸顯。其中，因行政管理或行政執(zhí)法而產(chǎn)生的行政糾紛呈幾何數(shù)級增長，給各級政府的社會治理帶來了相當大的壓力。采取何種方式化解行政糾紛更符合國情，更有利于經(jīng)濟社會發(fā)展，已成為各級政府不能回避且必須解決好的重要課題。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確要求“完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系，建立調(diào)處化解矛盾糾紛綜合機制”，為我們在化解行政糾紛中發(fā)揮行政調(diào)解的作用提供了有力依據(jù)。
一、正確認識行政行為中的自由裁量權(quán)
作為一種法律概念，行政調(diào)解在我國的法律制度中早已存在，有的地方還出臺了專門的行政規(guī)章。但在現(xiàn)實管理中，行政調(diào)解的地位并不突出，作用也不明顯。究其原因，主要還在于理論界對行政行為中的自由裁量權(quán)認識不一致，法律制度中對行政調(diào)解的使用限制太多，范圍太窄。
過去一段時間內(nèi)，行政自由裁量權(quán)的隨意性受到了社會各界的普遍詬病，以致于行政自由裁量權(quán)的積極意義被過度抑制，甚至一些法律中也對行政機關通過行政調(diào)解糾正行政自由裁量中的錯誤采取了保守態(tài)度。其實，面對各種紛繁復雜的社會管理事務，在法律規(guī)定的大框架下，行政管理機關擁有相當程度的自由裁量權(quán)，既是管理的現(xiàn)實需要，也為現(xiàn)行法律所認同。當然，不可否認，也恰恰是在這種自由裁量領域里，產(chǎn)生的行政糾紛最普遍，數(shù)量最大。這是由行政管理人員的個人素養(yǎng)、文化層次、執(zhí)法技能、對法律和事務的理解程度決定的。但是，如何來認識這種自由裁量權(quán)的性質(zhì)？換句話說，行政管理機關代表國家作出的這種自由裁量行為是不是一經(jīng)作出，就擁有了不能自行更改的屬性?這是可以商榷的。既然是自由裁量行為，就有管理者的主觀認識在里面。馬克思主義者認為，主觀認識是客觀事物在人腦中的反映，這種反映會因人的認識水平不同而有所誤差；主觀認識不能真實客觀地反映事物的本來面目和性質(zhì)的情況比比皆是。從實事求是的思想路線出發(fā)，應當允許管理者自行矯正自身錯誤，而不必非等法定有權(quán)機關的認定或判決，特別是自行矯正的成本、效率、社會效果都明顯優(yōu)于法定機關的矯正。這樣做對人民授予行政權(quán)的重托并沒有什么辜負，對相對人的合法權(quán)益保護又大有裨益。基于這樣一種認識，我們認為，應當調(diào)整現(xiàn)行法律中的有關規(guī)定，允許行政機關自行糾正違法或錯誤的行政行為，從而為行政機關運用行政調(diào)解及時化解行政糾紛提供相應的法律依據(jù)和基礎。
二、充分發(fā)揮行政調(diào)解的獨特優(yōu)勢
相對于信訪、行政復議和行政訴訟，行政調(diào)解在化解行政糾紛方面具有獨特的優(yōu)勢：
有利于將行政糾紛化解于初發(fā)階段。行政機關處于行政管理的第一線，是矛盾糾紛的當事人一方，對矛盾糾紛的癥結(jié)所在十分清楚。在矛盾初起時，由其進行相應的調(diào)解，涉及面小，問題集中，便于收集證據(jù)，易于統(tǒng)一認識，有利于實現(xiàn)解決矛盾糾紛的“抓早抓小”，避免“小事拖大，大事拖炸”。
有利于定分止爭，徹底化解矛盾。對于行政機關而言，調(diào)解的過程是對其管理活動的合法性進行檢驗的過程。于法有據(jù)者，堅持之，于法無據(jù)或明顯違法者，改正之，這也是依法行政，建設法治政府的題中應有之義。對于相對人而言，調(diào)解的過程則是一個法律宣傳的過程，使其知道管理的依據(jù)和必要性，以及其自身存在的問題，從而調(diào)整其自身的錯誤行為和不合理訴求，使之符合尊法守法，依法辦事的要求。在此基礎上，雙方對法律和管理行為會有高度的認知契合。一旦調(diào)解達成一致，當事人就會服判息訴，徹底解決問題。
有利于節(jié)省社會成本。一些案件久拖不決，成為陳年積案。由于時過境遷，人事變動，處理起來成本很高。當事人經(jīng)年上訪告狀，花費的時間、精力和金錢也相當驚人。更主要的是，經(jīng)過多年的無休無止的奔波，當事人喪失了對政府的信任和信心，即使問題最終得以解決，但因其付出與所得不成比例，仍會導致其心意難平，怨言不止。如果能突出發(fā)揮行政調(diào)解的作用，將問題化解在初發(fā)階段，化解在行政程序中，其經(jīng)濟成本和社會成本以及政治成本都會小很多。
有利于緩解信訪部門、行政復議機關、人民法院的壓力。隨著改革進入深水區(qū)，涉及的利益日趨重大，行政糾紛在數(shù)量和復雜程度上的增幅已超出想象，相關法定糾紛處理機關的處理能力已經(jīng)達到極限。而相對于法院而言，行政機關數(shù)量多，人手壯，業(yè)務熟，化解能力強，大力推進行政調(diào)解，將化解行政糾紛的關口前移，有利于減輕法定機關的壓力。在存量不變的情況下，行政調(diào)解多解決一件，法定機關的壓力就小一些。這也有利于法院等法定機關集中精力處理重大、復雜、疑難的案件。
三、建立行政調(diào)解機制應當自上而下強力推進
當前行政調(diào)解雖然在我國的一些法律中已有規(guī)定，但總體上看，這些規(guī)定的強制性不高，碎片化嚴重。與行政復議、行政訴訟以及信訪相比，行政調(diào)解還沒有被當作法定的糾紛化解機制和渠道，取得的社會成效也相當有限。要改變行政調(diào)解的現(xiàn)實境遇，并在行政機關內(nèi)廣泛推廣，使之成為行政糾紛化解的最主要方式，非自上而下強力推進不可。
(一)依法明確行政調(diào)解在行政糾紛化解中的優(yōu)先地位。在制定法律條件尚不成熟的情況下，可以先通過制定《行政調(diào)解條例》的方式，建立行政調(diào)解機制，明確其功能定位。將行政調(diào)解與行政復議、行政訴訟置于同等重要的地位，確定為化解行政糾紛的法定渠道。在任務承擔上要明確行政調(diào)解擔負最根本的糾紛解決任務。也就是說，行政糾紛中的絕大部分都要通過行政解調(diào)來解決。法院、行政復議機關只負責行政糾紛中重大、復雜、疑難案件的審理工作。要將行政調(diào)解確定為行政糾紛化解的前置條件，行政糾紛如不經(jīng)調(diào)解程序，不得申請行政復議或提起行政訴訟。同時，弱化信訪部門的辦案功能，使之成為集中民智，反映民意，收集群眾意見和建議的專門機關，不再受理行政糾紛類案件。
(二)依托法制機構(gòu)設立行政調(diào)解機構(gòu)。各級政府及其所屬工作部門都要依法賦予其法制機構(gòu)行政調(diào)解的職能，負責本級政府或本部門行政管理過程中產(chǎn)生的行政糾紛的調(diào)解工作。經(jīng)行政調(diào)解達不成一致的，再向上一級行政機關申請行政復議或向人民法院提起行政訴訟。目前，各級政府及其所屬部門內(nèi)部普遍設有法制機構(gòu)，其工作人員懂政策，明法律，綜合協(xié)調(diào)能力強。承擔這項任務既不需要增加太多的編制，在業(yè)務上也可以駕輕就熟，自如推進。法制機構(gòu)相對于具體的行政執(zhí)法部門或機構(gòu)，比較超脫，有一定的獨立性，本身又具有內(nèi)部監(jiān)督的職能，可以依法賦予其對本級政府或部門的管理活動進行調(diào)解的權(quán)力。對管理相對人提出的異議申請，在弄清事實的基礎上，依法進行調(diào)解。對于個別沒有設立法制機構(gòu)的縣級政府所屬部門，要按照統(tǒng)一要求，在一定的期限內(nèi)設法制機構(gòu)，承擔本部門的行政調(diào)解任務。
(三)吸收公職律師承擔行政調(diào)解工作。在行政機關內(nèi)部，設立公職律師制度。按照十八屆四中全會作出的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求，“明確公職律師的法律地位及權(quán)利義務，理順公職律師管理體制機制。”當前，行政機關內(nèi)部有大量的工作人員已取得律師資格，但沒有充分發(fā)揮其專業(yè)作用。應當根據(jù)政府及部門的工作情況，將這些人員集中充實在法制機構(gòu)，賦予其職責，優(yōu)厚其待遇，使之安心從事行政調(diào)解。對政府法制機構(gòu)的其他未取得律師資格的工作人員也可以通過一定的程序，賦予其相應的工作資格。公職律師在履行職務時，享有和履行《律師法》規(guī)定的權(quán)利和義務，同時，在功能上又類似于美國的行政法法官，可以在履行程序的前提下，行使調(diào)解職權(quán)，行政機關也要為其正常履職提供相應的保障。
(四)強化行政調(diào)解書的約束力和執(zhí)行力。行政調(diào)解要在分清是非的基礎上，依法進行。行政機關的管理活動確有錯誤或瑕疵的，應當依法糾正，并在此基礎上，依法滿足相對人的合法要求。行政調(diào)解書一旦達成，并經(jīng)行政管理機關認可后，就對行政管理機關產(chǎn)生法律上的約束力和執(zhí)行力。行政機關違背承諾不予執(zhí)行的，管理相對人可以申請上級行政機關責令履行或申請人民法院強制執(zhí)行。同時依法追究行政機關拒不履行行政調(diào)解文書的直接責任人和領導人的行政責任。
(五)將化解行政糾紛納入行政機關的績效考評體系。績效考評是行政機關的風向標和指揮棒，是干部晉升和評優(yōu)的重要依據(jù)。將調(diào)解行政糾紛納入行政機關和行政機關工作人員績效考評體系，有利于推動行政調(diào)解體制機制的確立和順利推進。應當自上而下地將行政調(diào)解業(yè)績作為績效考評的重要內(nèi)容，并完善相應的考核辦法。矛盾糾紛多且沒有法定理由久拖不決的，應當作為差評的重要標準。達到一定程度的，機關負責人或主管人員不得晉升或評優(yōu)。這樣，短時期內(nèi)就會收到事半功倍的效果。
(作者系黑龍江省人民政府法制辦黨組成員、副主任)
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