市長(zhǎng)信箱、12345政務(wù)熱線、信訪信箱…食藥衛(wèi)生舉報(bào)投訴、產(chǎn)品質(zhì)量舉報(bào)投訴、環(huán)境污染舉報(bào)投訴、違法建筑舉報(bào)投訴……
隨著法治建設(shè)不斷完善,公民向行政機(jī)關(guān)投訴舉報(bào)違法行為,要求行政機(jī)關(guān)予以查處,既是行使外部監(jiān)督權(quán)的方式,又是維護(hù)合法權(quán)益的手段;而處理投訴舉報(bào),已成為行政機(jī)關(guān)日益沉重的日常工作。
目前,隨著『放管服』改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等工作的深入,簡(jiǎn)政放權(quán)的同時(shí)對(duì)監(jiān)管提出了更高要求?!夯ヂ?lián)網(wǎng)+監(jiān)管』系統(tǒng)的建立,使投訴舉報(bào)的渠道更加便利、暢通。可以預(yù)見(jiàn),投訴舉報(bào)事項(xiàng)將迎來(lái)新的高發(fā)期。
通常來(lái)說(shuō),行政機(jī)關(guān)收到投訴舉報(bào)應(yīng)當(dāng)作出答復(fù),但我國(guó)目前沒(méi)有統(tǒng)一的投訴舉報(bào)法律規(guī)范,投訴舉報(bào)制度散見(jiàn)于食品藥品、旅游、產(chǎn)品質(zhì)量、市場(chǎng)監(jiān)督、稅務(wù)、規(guī)劃自然資源等行政管理領(lǐng)域的規(guī)范性文件中。
這些規(guī)定,對(duì)投訴舉報(bào)處理的法律屬性、處理程序、答復(fù)內(nèi)容等問(wèn)題沒(méi)有給出統(tǒng)一確定的答案,且存在位階較低、甚至互相矛盾的情況,導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)對(duì)投訴舉報(bào)的處理,經(jīng)常面臨『合法性』危機(jī)。因此,司法實(shí)踐顯得更加重要。
過(guò)去一段時(shí)間里,我們研究了過(guò)去四年最高法關(guān)于『投訴舉報(bào)』的160份裁判,總結(jié)出了行政機(jī)關(guān)在處理投訴舉報(bào)時(shí),最容易陷入的三大誤區(qū),并以這三個(gè)問(wèn)題為導(dǎo)向,嘗試梳理出投訴舉報(bào)處理流程圖,希望對(duì)行政機(jī)關(guān)的實(shí)務(wù)工作有所幫助。
行政機(jī)關(guān)處理『投訴舉報(bào)』的三大誤區(qū)
1、混淆『信訪』與『投訴舉報(bào)』
在長(zhǎng)期為行政機(jī)關(guān)提供法律服務(wù)的實(shí)踐中,我們發(fā)現(xiàn),絕大多數(shù)投訴舉報(bào)人不區(qū)分『信訪』和『投訴舉報(bào)』,甚至部分行政機(jī)關(guān)工作人員對(duì)此也模棱兩可。常常出現(xiàn)以投訴舉報(bào)名義反映信訪問(wèn)題,或者通過(guò)信訪方式表達(dá)投訴舉報(bào)訴求的情況。
信訪事項(xiàng)和投訴舉報(bào)的區(qū)別如下:
公民的各種建議、意見(jiàn)、訴求都可以通過(guò)信訪方式提出,包括投訴舉報(bào);但投訴舉報(bào)的實(shí)質(zhì)是要求行政機(jī)關(guān)『履行法定職責(zé)』。正是這個(gè)區(qū)別導(dǎo)致信訪和投訴舉報(bào)有獨(dú)立的處理程序與責(zé)任制度。一旦對(duì)二者識(shí)別錯(cuò)誤,適用了不該適用的處理程序,將直接面臨行政行為違法的風(fēng)險(xiǎn)。
而關(guān)于信訪和投訴舉報(bào)識(shí)別錯(cuò)誤的合法性風(fēng)險(xiǎn),最高人民法院發(fā)布的 『范根生訴浙江省嘉善縣人民政府環(huán)保行政復(fù)議案』(人民法院保障民生典型案例)中的裁判觀點(diǎn)明確指出:
『范根生在信中陳述由于河岸旁的生豬養(yǎng)殖場(chǎng)和餐具消毒店直接向河道排污,造成水質(zhì)污染,導(dǎo)致其養(yǎng)殖的魚(yú)類大量死亡,其去信的目的是要求嘉善縣環(huán)境保護(hù)局對(duì)河道排污問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查處理,解決水質(zhì)污染問(wèn)題……所投訴反映的問(wèn)題屬于嘉善縣環(huán)境保護(hù)局法定職責(zé)范圍……嘉善縣人民政府所作行政復(fù)議決定將該投訴行為定性為信訪,適用《信訪條例》,屬適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤?!?/span>
所以,形式并不重要,關(guān)鍵是識(shí)別出有無(wú)『要求履行法定職責(zé)』的投訴舉報(bào)訴求。對(duì)于公民通過(guò)信訪途徑提出投訴舉報(bào)訴求,行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)照自身職責(zé),謹(jǐn)慎處理,切不可簡(jiǎn)單定性為信訪事項(xiàng)。
2、混淆『一般公民』與『利害關(guān)系人』
在工作實(shí)踐中,常常在一個(gè)投訴舉報(bào)事項(xiàng)里,既有對(duì)侵犯投訴舉報(bào)人自身合法利益的『投訴』,又有要求查處與其自身合法利益沒(méi)有利害關(guān)系的違法行為的『舉報(bào)』。是否屬于利害關(guān)系人的投訴舉報(bào),處理方式截然不同。
援引(2017)最高法行申281號(hào)行政裁定書等裁判觀點(diǎn),總結(jié)出以下差別:
投訴舉報(bào)事項(xiàng)與其本人自身合法利益有無(wú)直接關(guān)系,決定了投訴舉報(bào)人是否具有行政復(fù)議資格與訴訟主體資格。
對(duì)此,援引最高法《關(guān)于舉報(bào)人對(duì)行政機(jī)關(guān)就舉報(bào)事項(xiàng)作出的處理或者不作為行為不服是否具有行政復(fù)議申請(qǐng)人資格問(wèn)題的答復(fù)》([2013]行他字第14號(hào))和(2018)最高法行申3935號(hào)行政裁定書的觀點(diǎn):
舉報(bào)人為維護(hù)自身合法權(quán)益而舉報(bào)相關(guān)違法行為人,要求行政機(jī)關(guān)查處,對(duì)行政機(jī)關(guān)就舉報(bào)事項(xiàng)作出的處理或者不作為行為不服申請(qǐng)行政復(fù)議的,具有行政復(fù)議申請(qǐng)人資格。
關(guān)于訴訟主體資格,根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條和最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的解釋第十二條的規(guī)定:
為維護(hù)自身合法權(quán)益向行政機(jī)關(guān)投訴,具有處理投訴職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作出或者未作出處理的,應(yīng)該被認(rèn)定為與行政行為具有“利害關(guān)系”,因此屬于行政訴訟受案范圍。
因此,由于與其本人自身合法利益有直接關(guān)系的『投訴舉報(bào)』具有可復(fù)議和可訴性,為避免敗訴風(fēng)險(xiǎn),行政機(jī)關(guān)應(yīng)通過(guò)謹(jǐn)慎識(shí)別,對(duì)該類投訴舉報(bào)予以重視。
3、對(duì)『自身職責(zé)』認(rèn)識(shí)不足
投訴舉報(bào)的實(shí)質(zhì),是要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)。因此對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言,在接到投訴舉報(bào)時(shí)要做的第一件事,就是核實(shí)投訴舉報(bào)事項(xiàng)是否屬于自身職責(zé)。
首先,職權(quán)范圍的問(wèn)題。
面對(duì)不屬于自身職權(quán)范圍的投訴舉報(bào)事項(xiàng),雖然行政機(jī)關(guān)不負(fù)有實(shí)體法意義上的調(diào)查、處罰責(zé)任,但相關(guān)法律法規(guī)卻很有可能規(guī)定了其他附隨性的職責(zé),因此,行政機(jī)關(guān)在處理投訴舉報(bào)事項(xiàng)的工作中,一定要應(yīng)當(dāng)充分梳理相關(guān)規(guī)定,理解自身的行政職責(zé),避免行政不作為風(fēng)險(xiǎn)。
如《社會(huì)組織登記管理機(jī)關(guān)受理投訴舉報(bào)辦法(試行)》第十三條移送義務(wù)和說(shuō)明義務(wù):『登記管理機(jī)關(guān)對(duì)于不屬于本機(jī)關(guān)管轄的投訴舉報(bào),應(yīng)當(dāng)及時(shí)移交有管轄權(quán)的登記管理機(jī)關(guān)或者告知舉報(bào)人該機(jī)關(guān)名稱。對(duì)于不屬于登記管理機(jī)關(guān)職責(zé)范圍的投訴舉報(bào),能夠確定主管部門的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)移交其他部門,或者告知舉報(bào)人該部門名稱,不能確定的,應(yīng)當(dāng)向舉報(bào)人說(shuō)明情況。』
再如《食品藥品投訴舉報(bào)管理辦法》第十二條規(guī)定的告知義務(wù):『投訴舉報(bào)具有下列情形之一的,不予受理并以適當(dāng)方式告知投訴舉報(bào)人:……(三)不屬于食品藥品監(jiān)督管理部門監(jiān)管職責(zé)范圍的;……投訴舉報(bào)中同時(shí)含有應(yīng)當(dāng)受理和不應(yīng)當(dāng)受理的內(nèi)容,能夠作區(qū)分處理的,對(duì)不應(yīng)當(dāng)受理的內(nèi)容不予受理?!?/p>
當(dāng)行政機(jī)關(guān)不履行或不當(dāng)履行上述附隨性職責(zé)時(shí),其面臨的違法風(fēng)險(xiǎn)顯而易見(jiàn)。
其次,履職程度。
行政機(jī)關(guān)在接到投訴舉報(bào)人的投訴舉報(bào)后,不應(yīng)只是簡(jiǎn)單的告知,還應(yīng)當(dāng)按照法定職責(zé)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)查,就投訴舉報(bào)人的投訴舉報(bào)事項(xiàng)作出實(shí)質(zhì)認(rèn)定,確定是否受理。否則,行政機(jī)關(guān)怠于履行法定職責(zé)、處理舉報(bào)事項(xiàng)行政不作為本身,仍然具有很高的訴訟風(fēng)險(xiǎn)。
特別需要注意的是,關(guān)于事項(xiàng)處理情況通報(bào)的履職程度,與投訴舉報(bào)人是否屬于利害關(guān)系人密切相關(guān),與投訴舉報(bào)事項(xiàng)有直接利害關(guān)系的投訴舉報(bào)人,具有行政復(fù)議與行政訴訟的主體資格,行政機(jī)關(guān)就投訴舉報(bào)事項(xiàng)的處理結(jié)果所承擔(dān)的訴訟風(fēng)險(xiǎn)也就更高。
與之相對(duì)的,行使舉報(bào)權(quán)的一般公民無(wú)法就投訴舉報(bào)事項(xiàng)的實(shí)體處理結(jié)果提起復(fù)議或訴訟,該等情形下,行政機(jī)關(guān)所面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)較低。但是,基于『公開(kāi)公平公正』的依法行政原則,我們建議應(yīng)當(dāng)盡量告知投訴舉報(bào)人處理結(jié)果、充分作為,但是對(duì)于告知的形式、期限等可自由把握。
『兩次識(shí)別,五大步驟』——投訴舉報(bào)處理流程
通過(guò)對(duì)最高法160份裁判的分析,我們梳理出行政機(jī)關(guān)在處理投訴舉報(bào)時(shí),所普遍存在的三個(gè)誤區(qū) —— 『信訪』與『投訴舉報(bào)』的混淆、『一般公民』與『利害關(guān)系人』的混淆以及行政機(jī)關(guān)對(duì)『自身職責(zé)』的認(rèn)識(shí)不足。
以這三個(gè)問(wèn)題為導(dǎo)向,我們總結(jié)出以『兩次識(shí)別、五大步驟』為核心的行政投訴舉報(bào)處理流程圖,希望能幫助行政機(jī)關(guān)有效降低依法行政風(fēng)險(xiǎn)。
步驟一:首次識(shí)別
行政機(jī)關(guān)通過(guò)信訪或者投訴舉報(bào)等渠道接到待處理事項(xiàng)后,不能簡(jiǎn)單地按照渠道來(lái)確定待處理事項(xiàng)的性質(zhì),需要進(jìn)行性質(zhì)識(shí)別,信訪的歸信訪,投訴舉報(bào)的歸投訴舉報(bào),區(qū)分二者的關(guān)鍵在于是否有要求行政機(jī)關(guān)依法履職的訴求。
步驟二:核實(shí)自身職權(quán)范圍
篩選出投訴舉報(bào)事項(xiàng)后,應(yīng)當(dāng)及時(shí)核實(shí)自身職權(quán)范圍,不屬于職權(quán)范圍或者管轄范圍的,應(yīng)當(dāng)不予受理,并及時(shí)告知投訴舉報(bào)人。
但需要注意的是,行政機(jī)關(guān)要謹(jǐn)慎確認(rèn)自身有無(wú)其他附隨性義務(wù),是否需要將該事項(xiàng)移交適格主管部門、管轄單位或者向投訴舉報(bào)人說(shuō)明情況,警惕不履職或不當(dāng)履職的法律風(fēng)險(xiǎn)。
步驟三:二次識(shí)別
對(duì)屬于自身職權(quán)范圍的投訴舉報(bào)事項(xiàng),要及時(shí)進(jìn)行二次識(shí)別,區(qū)分行使投訴舉報(bào)權(quán)的一般公民和為維護(hù)自身權(quán)益的利害關(guān)系人,鑒于兩者在行政復(fù)議、行政訴訟主體資格方面的差異,兩者應(yīng)當(dāng)區(qū)分處理以最大程度把控行政法律風(fēng)險(xiǎn)。
步驟四:盡職調(diào)查與受理、立案
無(wú)論是一般公民投訴舉報(bào)還是利害關(guān)系人舉報(bào),對(duì)于符合投訴舉報(bào)受理標(biāo)準(zhǔn)或者其所反映情況確實(shí)涉及違法違規(guī)行為的,均應(yīng)當(dāng)及時(shí)就其反映事項(xiàng)展開(kāi)調(diào)查。
而且,基于自身對(duì)違法違規(guī)行為的法定查處職責(zé),行政機(jī)關(guān)的調(diào)查工作應(yīng)當(dāng)全面、到位,有投訴舉報(bào)處理制度的依法處理,沒(méi)有投訴舉報(bào)處理制度的則應(yīng)當(dāng)確保調(diào)查工作有效、結(jié)果準(zhǔn)確。
經(jīng)調(diào)查,對(duì)于沒(méi)有違法違規(guī)事實(shí)或者存在其他法定不予受理情形的,應(yīng)當(dāng)決定不予受理,已經(jīng)立案的應(yīng)當(dāng)及時(shí)銷案,并告知投訴舉報(bào)人;確實(shí)存在或者可能存在違法違規(guī)情況的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出受理決定、進(jìn)行立案,并告知投訴舉報(bào)人。
步驟五:違法違規(guī)行為查處結(jié)果的告知
從步驟三識(shí)別出利害關(guān)系人投訴舉報(bào),應(yīng)當(dāng)及時(shí)核實(shí)法律法規(guī)規(guī)章等是否規(guī)定了處理結(jié)果的告知義務(wù),以及投訴舉報(bào)人是否在投訴舉報(bào)中對(duì)處理結(jié)果提出答復(fù)要求,如有,則應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定或要求履行處理結(jié)果的告知義務(wù)。
對(duì)于沒(méi)有法定告知義務(wù)及投訴舉報(bào)人答復(fù)要求的,或者其他一般公民的投訴舉報(bào),基于『公開(kāi)公平公正』的依法行政原則,我們也建議行政機(jī)關(guān)盡量將處理結(jié)果告知投訴舉報(bào)人。但是,告知的方式、期限等則可以靈活把握。
最后多考慮一點(diǎn),如果利害關(guān)系人就投訴舉報(bào)事項(xiàng)的處理結(jié)果向行政機(jī)關(guān)提出異議或投訴,建議及時(shí)告知提起行政復(fù)議或提起行政訴訟的權(quán)利,以規(guī)范自身行政行為,最大程度降低『合法性』風(fēng)險(xiǎn)。
『投訴舉報(bào)』的合規(guī)處理,是法治化營(yíng)商環(huán)境背景下行政機(jī)關(guān)的重要工作,也是政府法律顧問(wèn)發(fā)揮重要作用的新領(lǐng)域。希望我們的分享對(duì)你有所幫助,如果你對(duì)政府法律事務(wù)有新的洞見(jiàn),歡迎留言交流。
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