陳曉君
隨著“執(zhí)轉(zhuǎn)破”工作和破產(chǎn)審判常態(tài)化的持續(xù)推進(jìn)，建立健全個(gè)人債務(wù)人退出執(zhí)行機(jī)制、實(shí)現(xiàn)個(gè)人破產(chǎn)保護(hù)的需求日益迫切，時(shí)機(jī)亦日益成熟。這是債權(quán)人權(quán)利保護(hù)和個(gè)人債務(wù)人生存權(quán)保護(hù)之間法律平衡問(wèn)題，更是具有憲法意義的破產(chǎn)法問(wèn)題。江蘇省蘇州市吳江區(qū)人民法院堅(jiān)持提前謀劃，以2019年10月被江蘇省高級(jí)人民法院確定為“開(kāi)展與個(gè)人破產(chǎn)制度功能相當(dāng)?shù)脑圏c(diǎn)工作”首批試點(diǎn)法院為契機(jī)，積極探索個(gè)人債務(wù)集中清理工作。目前，已受理個(gè)人債務(wù)清理申請(qǐng)6件，涉及執(zhí)行案件32件，債權(quán)人45人，債權(quán)金額2409.68萬(wàn)元；已清理債務(wù)2087.88萬(wàn)元，審結(jié)4件。其中，3件適用重生程序，平均審理天數(shù)80.5天。
十步法
在探索實(shí)踐中，吳江法院形成了一套行之有效的工作方法，概括為“十步法”。
一是創(chuàng)新工作理念，規(guī)范指引先行。在學(xué)習(xí)借鑒浙江臺(tái)州、溫州等地先進(jìn)法院經(jīng)驗(yàn)，比較研究英國(guó)、德國(guó)、日本等國(guó)及我國(guó)香港、臺(tái)灣地區(qū)個(gè)人破產(chǎn)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，結(jié)合吳江審判執(zhí)行實(shí)際，起草個(gè)人債務(wù)清理的規(guī)范性文件，并向部分高校學(xué)者征求意見(jiàn)，于2019年10月21日出臺(tái)《關(guān)于個(gè)人債務(wù)清理的若干規(guī)定（試行）》。
二是嚴(yán)格適用范圍，防止制度異化。明確以“誠(chéng)實(shí)但不幸”的、無(wú)法清償?shù)狡趥鶆?wù)的個(gè)人或個(gè)體工商戶為實(shí)施對(duì)象，因賭博、揮霍消費(fèi)等不良原因?qū)е虏荒芮鍍攤鶆?wù)的，或有履行能力而拒不履行生效法律文書(shū)確定義務(wù)的債務(wù)人排除適用清理程序。通過(guò)嚴(yán)格適用范圍，扎牢了審查受理關(guān)口，堅(jiān)決杜絕債務(wù)人意圖借此程序逃廢債務(wù)。
三是多重篩選甄別，做細(xì)釋明工作。優(yōu)先從已進(jìn)入執(zhí)行程序，經(jīng)調(diào)查無(wú)財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行或財(cái)產(chǎn)不能清償全部債務(wù)的個(gè)人，或?yàn)槠髽I(yè)提供保證擔(dān)保且企業(yè)已進(jìn)入破產(chǎn)程序的經(jīng)營(yíng)者中進(jìn)行初步篩查。約談個(gè)人債務(wù)人40余次，詳細(xì)介紹個(gè)人債務(wù)清理的條件、程序及后果，詢問(wèn)其意見(jiàn)。組織金融機(jī)構(gòu)座談3次，探討內(nèi)部審批難點(diǎn)。債務(wù)人提出清理申請(qǐng)并取得全部已知債權(quán)人同意后，人民法院裁定受理個(gè)人債務(wù)清理申請(qǐng)。
四是區(qū)別程序類型，匹配司法需求。設(shè)置兩種債務(wù)清理程序，無(wú)個(gè)人收入或收入不足以維持基本生活水平的債務(wù)人適用清算程序；有個(gè)人收入且超過(guò)維持基本生活水平的債務(wù)人適用重生程序，需以制定債務(wù)清償計(jì)劃方式申請(qǐng)債務(wù)清理。根據(jù)債務(wù)人有無(wú)執(zhí)行案件，區(qū)分“執(zhí)清”“個(gè)清”兩種案號(hào)，并分別交由執(zhí)行部門(mén)、破產(chǎn)審判部門(mén)審理，吸收?qǐng)?zhí)行成果，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，體現(xiàn)職能分工和協(xié)調(diào)配合。
五是簡(jiǎn)化審理程序，突出審理效果。相對(duì)企業(yè)破產(chǎn)，提供更為簡(jiǎn)潔、快速的救濟(jì)程序。壓縮申報(bào)期限，債權(quán)人自接到通知書(shū)之日起三十日內(nèi)，未接到通知書(shū)的自公告之日起四十五日內(nèi)，向管理人申報(bào)其債權(quán)。以召開(kāi)一次債權(quán)人會(huì)議為原則，債務(wù)人需在第一次債權(quán)人會(huì)議前向管理人提交債務(wù)清償計(jì)劃。同時(shí)，限制清償期限，分期清償計(jì)劃的履行期最長(zhǎng)不得超過(guò)5年。
六是靈活指定管理，確保管理效率。對(duì)企業(yè)債務(wù)承擔(dān)民事責(zé)任且該企業(yè)已進(jìn)入破產(chǎn)程序的企業(yè)經(jīng)營(yíng)者或其他有關(guān)人員申請(qǐng)債務(wù)清理的，指定企業(yè)破產(chǎn)管理人擔(dān)任個(gè)人債務(wù)人管理人。在簡(jiǎn)化選任方式的同時(shí)，發(fā)揮企業(yè)破產(chǎn)管理人熟悉案情的優(yōu)勢(shì)。針對(duì)個(gè)人債務(wù)清理程序簡(jiǎn)潔、快速的特點(diǎn)，推廣個(gè)人管理人制度，發(fā)揮個(gè)人管理人權(quán)責(zé)集中、靈活高效的優(yōu)勢(shì)。
七是明確表決規(guī)則，公平清理債務(wù)。參照《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱《企業(yè)破產(chǎn)法》）針對(duì)重整計(jì)劃草案設(shè)置不同于財(cái)產(chǎn)管理、變價(jià)、分配方案表決規(guī)則的制度安排，對(duì)于更多體現(xiàn)當(dāng)事人意思自治的債務(wù)清償計(jì)劃，適用全體債權(quán)人一致同意規(guī)則；對(duì)于強(qiáng)制性色彩較濃的個(gè)人財(cái)產(chǎn)管理、變價(jià)、分配方案，適用三分之二多數(shù)的表決規(guī)則，實(shí)現(xiàn)個(gè)體權(quán)利保護(hù)與團(tuán)體決策效率的平衡。
八是注重利益衡平，引導(dǎo)寬容失敗。保護(hù)債權(quán)人公平受償?shù)耐瑫r(shí)，增加債權(quán)人對(duì)個(gè)人債務(wù)清理程序賦予債務(wù)人重新開(kāi)始機(jī)會(huì)的認(rèn)同，停止適得其反的追債行為，賦予債務(wù)人及其家庭喘息和修復(fù)的時(shí)間和空間，促使債權(quán)人作出追償?shù)暮侠硗讌f(xié)。債權(quán)人會(huì)議中增加債務(wù)人誠(chéng)信承諾環(huán)節(jié)，回應(yīng)債權(quán)人心理需求，最大程度爭(zhēng)取債權(quán)人的理解和支持。
>>2020年5月12日，江蘇省蘇州市吳江法院首例個(gè)人債務(wù)清理案第一次債權(quán)人會(huì)議
九是規(guī)定自由財(cái)產(chǎn)，保障基本生活。明確豁免財(cái)產(chǎn)范圍，維持債務(wù)人及其所撫（扶）養(yǎng)家庭成員基本生活水平的必要費(fèi)用與生活用品，作為債務(wù)人工作的必要工具，以及與債務(wù)人有特定人身關(guān)系的財(cái)產(chǎn)，準(zhǔn)予債務(wù)人保留，確保債務(wù)人的基本生存需求。明確豁免財(cái)產(chǎn)的確定程序，豁免財(cái)產(chǎn)清單應(yīng)經(jīng)債權(quán)人會(huì)議三分之二多數(shù)表決通過(guò)；未獲債權(quán)人會(huì)議表決通過(guò)的，由人民法院裁定。
十是確立免責(zé)功能，強(qiáng)化信用監(jiān)督。債務(wù)人完成財(cái)產(chǎn)分配或執(zhí)行完畢債務(wù)清償計(jì)劃而裁定終結(jié)債務(wù)清理程序的，免除其未予償還的債務(wù)。根據(jù)債務(wù)清償率的高低設(shè)置最長(zhǎng)6年的信用考驗(yàn)期。信用恢復(fù)前，債務(wù)人不得有高消費(fèi)行為，不得擔(dān)任任何企業(yè)的法定代表人、股東、董事、監(jiān)事。信用恢復(fù)前或信用恢復(fù)后兩年內(nèi)，發(fā)現(xiàn)債務(wù)人存在逃廢債行為的，恢復(fù)按照原債務(wù)額進(jìn)行清償。在公共信用平臺(tái)公示清償計(jì)劃、信用限制，接受社會(huì)各界對(duì)債務(wù)人的監(jiān)督。
五大難題
廣東深圳剛剛通過(guò)了個(gè)人破產(chǎn)條例，個(gè)人破產(chǎn)立法破冰。但是，其他地區(qū)乃至全國(guó)范圍還沒(méi)有個(gè)人破產(chǎn)立法支撐，個(gè)人債務(wù)清理工作只能在參與分配、執(zhí)行和解等現(xiàn)有制度框架內(nèi)“閃轉(zhuǎn)騰挪”“迂回前進(jìn)”，在效力層次和實(shí)施效果上尚不能與個(gè)人破產(chǎn)制度相提并論。
一是適格債務(wù)人篩選難。適用個(gè)人債務(wù)清理程序的債務(wù)人，應(yīng)不存在轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)、規(guī)避執(zhí)行等損害債權(quán)人利益的行為，但在審查是否符合受理?xiàng)l件時(shí)，判斷債務(wù)人的誠(chéng)信情況缺乏明確的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。鑒于執(zhí)行法官對(duì)債務(wù)人誠(chéng)信情況有一定了解，目前優(yōu)先從執(zhí)行案件中篩選適格主體。但是，該篩選形式范圍有限，且需得到執(zhí)行法官的支持配合。
二是管理人身份定位難。相對(duì)于《企業(yè)破產(chǎn)法》對(duì)于企業(yè)破產(chǎn)管理人身份的明確規(guī)定，個(gè)人管理人的身份在處理債務(wù)人對(duì)外事務(wù)上難以獲得認(rèn)同。例如，個(gè)人管理人無(wú)法刻制印章、開(kāi)立賬戶，涉及債務(wù)人的訴訟中管理人無(wú)法被列示為訴訟代表人。實(shí)踐中，多以使用管理人負(fù)責(zé)人或債務(wù)人銀行賬戶的方式解決資金管理問(wèn)題，以授權(quán)委托的方式解決參與訴訟問(wèn)題，但均屬權(quán)宜之計(jì)。
三是債務(wù)人接受難。部分債務(wù)人礙于臉面，很難接受個(gè)人及家庭成員財(cái)產(chǎn)情況被公示并接受社會(huì)監(jiān)督。部分債務(wù)人對(duì)清償計(jì)劃能否通過(guò)缺乏信心，直接面對(duì)債權(quán)人溝通協(xié)調(diào)清理方案時(shí)，存在較大心理壓力。部分債務(wù)人認(rèn)為自身已無(wú)能力償還債務(wù)，消極面對(duì)債務(wù)困境，不愿投入精力申請(qǐng)進(jìn)行個(gè)人債務(wù)清理。
四是債權(quán)人理解難。債權(quán)人對(duì)債務(wù)人缺乏信任，對(duì)債務(wù)人是否主動(dòng)配合法院、管理人是否如實(shí)申報(bào)財(cái)產(chǎn)抱有懷疑，認(rèn)為個(gè)人債務(wù)清理程序有可能會(huì)被債務(wù)人濫用進(jìn)行逃廢債。部分債權(quán)人認(rèn)為，只有通過(guò)司法強(qiáng)制力才能迫使債務(wù)人履行義務(wù)，不相信債務(wù)人有誠(chéng)意付出真實(shí)行動(dòng)主動(dòng)解決債務(wù)。對(duì)于生活困難已無(wú)法償還債務(wù)的個(gè)人，若債權(quán)人在債務(wù)清理程序中未能獲得任何實(shí)際利益，往往也不會(huì)同意免除債務(wù)。
五是金融債權(quán)人一致行動(dòng)難。部分金融機(jī)構(gòu)對(duì)參與個(gè)人債務(wù)清理程序態(tài)度消極，機(jī)構(gòu)內(nèi)部沒(méi)有明確的對(duì)接人員和決策領(lǐng)導(dǎo)。涉及債務(wù)減免事項(xiàng)，地方分支機(jī)構(gòu)沒(méi)有決策權(quán)，需要上級(jí)部門(mén)進(jìn)行明確授權(quán)同意。即使逐級(jí)上報(bào)，因缺乏明確的法律依據(jù)，工作人員擔(dān)心承擔(dān)不合規(guī)的責(zé)任，對(duì)所有表決事項(xiàng)都放棄投票。
完善建議
雖然存在種種困難和問(wèn)題，但業(yè)界始終認(rèn)為開(kāi)展個(gè)人債務(wù)清理工作有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的制度貢獻(xiàn)，其為開(kāi)展個(gè)人破產(chǎn)制度立法提供了生動(dòng)的實(shí)踐樣本，也為營(yíng)造寬容失敗、鼓勵(lì)創(chuàng)新的社會(huì)氛圍起到先導(dǎo)、啟蒙作用。同時(shí)，可大大縮小執(zhí)行終本程序的適用范圍，在破產(chǎn)程序和與破產(chǎn)程序相當(dāng)?shù)闹贫戎沃?，讓?zhí)行終結(jié)程序回歸客觀、真實(shí)與科學(xué)。結(jié)合前期工作，建議從以下方面進(jìn)行完善：
一是推進(jìn)配偶合并清理，徹底擺脫債務(wù)困境。企業(yè)經(jīng)營(yíng)者及其配偶為企業(yè)債務(wù)承擔(dān)連帶保證責(zé)任是吳江地區(qū)涉金融執(zhí)行案件的顯著特點(diǎn)。企業(yè)經(jīng)破產(chǎn)清算后，經(jīng)營(yíng)者家庭仍無(wú)法從巨額債務(wù)中擺脫出來(lái)。企業(yè)經(jīng)營(yíng)者家庭成員申請(qǐng)債務(wù)清理的，吳江法院將嘗試合并審理，統(tǒng)一解決債務(wù)難題，消除“過(guò)度負(fù)債”“過(guò)度索債”對(duì)家庭成員尤其是未成年子女的影響。
二是及時(shí)出臺(tái)法律規(guī)范，全面鞏固創(chuàng)新成果。個(gè)人債務(wù)清理程序需要社會(huì)認(rèn)同配合，多項(xiàng)事務(wù)的運(yùn)行離不開(kāi)相關(guān)部門(mén)的協(xié)同。基層法院在試點(diǎn)工作中僅依據(jù)本院作出的規(guī)范，很難推動(dòng)協(xié)助部門(mén)通力配合。希望上級(jí)法院及時(shí)出臺(tái)相關(guān)規(guī)范性文件，為深入探索創(chuàng)新提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。呼喚個(gè)人破產(chǎn)法早日出臺(tái)，讓個(gè)人債務(wù)清理歸入獨(dú)立法律程序。
三是爭(zhēng)取金融機(jī)構(gòu)支持，解決一致行動(dòng)難題。協(xié)調(diào)爭(zhēng)取金融監(jiān)管部門(mén)支持，出臺(tái)高層級(jí)的聯(lián)合文件或備忘錄，指導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)解決投票難題。建議金融機(jī)構(gòu)可將涉及個(gè)人債務(wù)人的不良資產(chǎn)打包出售，通過(guò)市場(chǎng)化方式，提高債務(wù)清理案件的辦結(jié)成功率。
四是加大案例宣傳力度，引導(dǎo)大眾觀念更新。在債務(wù)清理案件審結(jié)后，加大宣傳力度，延伸審理效果，更新社會(huì)公眾理念，增加對(duì)新制度的認(rèn)同。建議發(fā)布正反兩類典型案例，一類是誠(chéng)信債務(wù)人通過(guò)清理程序，經(jīng)濟(jì)上獲得重生，另一類是駁回存在規(guī)避執(zhí)行行為債務(wù)人的清理申請(qǐng)，并進(jìn)行相應(yīng)的司法制裁。
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