20多年來,隨著我國國民經(jīng)濟(jì)快速的發(fā)展,城市規(guī)模不斷擴(kuò)大,城市人口急劇增加、居民出行和物資交流高度頻繁,城市交通面臨著嚴(yán)峻的局勢。為了解決城市內(nèi)日益凸現(xiàn)的公共交通問題,國內(nèi)興起了建設(shè)城市軌道交通的熱潮,目前20多個大城市正在建設(shè)或籌建自己的軌道交通,另有10余座城市有建設(shè)意向。
近年來建設(shè)—移交(Build-Transfer,簡稱BT)融資模式以其強(qiáng)大的融資建設(shè)功能在國內(nèi)引起廣泛關(guān)注,并在一些大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中成功運(yùn)作。將BT模式引入中國城市軌道交通領(lǐng)域,實(shí)現(xiàn)投資多元化、利益共享、風(fēng)險共擔(dān),不但有效地減緩政府財政壓力,而且由于其機(jī)制新、管理活、權(quán)責(zé)明確,比傳統(tǒng)的政府單獨(dú)投資建設(shè)模式更為高效。我們擬對BT模式在城市軌道交通中的應(yīng)用作系統(tǒng)分析和探討。
1．城市軌道交通建設(shè)中引入BT模式的意義
BT(Build-Transfer,建設(shè)—移交)模式是BOT(Build-Operate-Transfer,建設(shè)-運(yùn)營-移交)融資模式的一種演變,是指項(xiàng)目所在地方政府與投資人簽訂特許協(xié)議(授予一定期限的特許權(quán)),將公用基礎(chǔ)設(shè)施或基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目交由投資人成立的項(xiàng)目公司融資建設(shè)。特許期滿后,按照特許協(xié)議的約定,投資人將BT項(xiàng)目移交給政府(或政府授權(quán)單位),政府以股權(quán)回購的方式分期分批支付投資人的投資額及合理收益。
采用“BT”模式建設(shè)的一般為公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目,所有權(quán)是政府或政府授權(quán)單位;政府將項(xiàng)目的融資和建設(shè)特許權(quán)轉(zhuǎn)讓投資人;投資人是依法注冊的國有企業(yè)或私人企業(yè);金融機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目的未來收益情況及投資人經(jīng)濟(jì)實(shí)力等情況為項(xiàng)目提供融資貸款。BT模式是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)展起來的一種優(yōu)化的項(xiàng)目融資與實(shí)施模式,這是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式。具體來說,BT模式具有以下優(yōu)勢:
(1)有利于緩解政府的資金壓力,轉(zhuǎn)變政府職能。BT模式可將大量非政府資金引入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),有效緩解政府的財政壓力,使政府規(guī)劃建設(shè)資金不到位的項(xiàng)目盡早實(shí)施,提前實(shí)現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟(jì)效益,達(dá)到規(guī)模效益。BT模式將項(xiàng)目建設(shè)職能從政府手中分離出來交由專門的項(xiàng)目公司實(shí)施,一方面實(shí)現(xiàn)了建設(shè)管理的市場化與專業(yè)化,提高了建設(shè)效率;另一方面,政府從瑣碎的事務(wù)管理中脫身出來,專門致力于建設(shè)資金的籌措及對項(xiàng)目的宏觀監(jiān)督管理,從根本上改變了政府在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)中的職能。
(2)為企業(yè)開辟了新的投資渠道。BT模式使眾多企業(yè)通過參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為剩余資本找到投資途徑,改變其投資渠道單一的局面;企業(yè)降低了投資的盲目性,減小了風(fēng)險,保證其資本的增值。通過參與BT項(xiàng)目進(jìn)一步推動了工商企業(yè)與金融企業(yè)通過信貸、股權(quán)、人事等方式走向結(jié)合,改善了企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)。
(3)改善了基礎(chǔ)設(shè)施硬件環(huán)境,有利于構(gòu)建社會信用體系。BT模式使資源得到優(yōu)化配置,將先進(jìn)技術(shù)和管理方法引入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中,保證了項(xiàng)目的質(zhì)量和效率,能夠優(yōu)化和改善城市整體環(huán)境。BT模式在一定程度上是對政府和企業(yè)信用的考驗(yàn),通過實(shí)施BT模式,有助于構(gòu)建良好的社會信用平臺。
2．城市軌道交通項(xiàng)目BT模式的運(yùn)用
BT融資模式在國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,尤其在城市軌道交通建設(shè)中尚屬于一種新型的融資建設(shè)模式。2005年初,北京地鐵首次在奧運(yùn)支線工程嘗試運(yùn)用。奧運(yùn)支線項(xiàng)目以初步設(shè)計概算24.2億元為基礎(chǔ),劃分為BT工程和非BT工程兩部分。BT工程主要包括土建工程及車站機(jī)電設(shè)備工程等,由招標(biāo)方通過公開招標(biāo)的方式確定投資建設(shè)方,由投資建設(shè)方負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金籌措和工程建設(shè),總投資10.95億元,項(xiàng)目建成竣工后由招標(biāo)方分三次等額回購。奧運(yùn)支線BT項(xiàng)目的意義不僅在于項(xiàng)目本身,而是我國城市軌道交通建設(shè)運(yùn)用BT模式的一個樣本。
(1)BT模式的主要運(yùn)作方式
BT模式?jīng)]有固定的運(yùn)作方式,由項(xiàng)目的特點(diǎn)、所在地的投資環(huán)境、各參與主體的實(shí)際情況所決定。根據(jù)已實(shí)施的BT項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)作特征,主要劃分為三種方式:
A、施工二次招標(biāo)型BT模式。政府選定僅承擔(dān)投資職能的投資人(聯(lián)合體),由投資人設(shè)立具有法人資格的項(xiàng)目公司對BT項(xiàng)目進(jìn)行融資、建設(shè)組織和管理。項(xiàng)目公司自行融資、辦理工程建設(shè)有關(guān)審批手續(xù)、通過公開的招投標(biāo)程序選擇施工承包商、監(jiān)理單位和材料設(shè)備供應(yīng)商等。這種模式的特點(diǎn)是項(xiàng)目的主要施工承包商要由項(xiàng)目公司另外再通過公開招標(biāo)程序確定,而不是由政府確定。
B、直接施工型BT模式。政府選定能夠承擔(dān)項(xiàng)目主體部分施工的投資人(聯(lián)合體),投資人設(shè)立具有法人資格的項(xiàng)目公司對BT項(xiàng)目進(jìn)行融資、建設(shè)和管理。其特點(diǎn)是項(xiàng)目公司成立后,不再另行選擇施工總承包商,而是直接按BT投資建設(shè)合同的約定進(jìn)行施工,項(xiàng)目公司與施工承包商存在一定的利害關(guān)系。此模式中監(jiān)理單位一般由項(xiàng)目公司和業(yè)主共同委托或由業(yè)主來確定。
C、施工同體型BT模式。政府選定同時直接承擔(dān)投資、建設(shè)管理和施工職能的項(xiàng)目投資人(聯(lián)合體),投資人設(shè)立項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)對BT項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)管理。項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)不具有法人資格,既無資格辦理工程建設(shè)相關(guān)審批手續(xù),也無法出面與工程建設(shè)相關(guān)單位簽訂合同。其特點(diǎn)是項(xiàng)目的主要施工承包商與項(xiàng)目投資人、項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)直接同體。這種模式中,勘察、設(shè)計和監(jiān)理單位一般都由業(yè)主委托。
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