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編者按：

近日，2020年中國城市規(guī)劃學(xué)術(shù)季各大講座論壇百花齊放。9月20日，由重慶市規(guī)劃自然資源局主辦，重慶市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院及中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院西部分院承辦的“都市圈規(guī)劃與區(qū)域合作”論壇圓滿舉辦。

會議由重慶市規(guī)劃和自然資源局黨組成員曹春華主持，并邀請肖金成、林堅(jiān)、石曉冬、張逸、周學(xué)紅、史懷昱、黃平、肖勇、楊清華、陶小蘭、易小光、金偉、張圣海、盧濤等專家學(xué)者參會，探討關(guān)于都市圈規(guī)劃及區(qū)域合作的經(jīng)驗(yàn)和思考，共同助力成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展。

本文對中規(guī)院西部分院院長張圣海在論壇中分享的“成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈空間特征認(rèn)識與規(guī)劃思考”的報告內(nèi)容進(jìn)行整理。報告中以中規(guī)院在成渝地區(qū)長期駐地服務(wù)的規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)，從成渝地區(qū)發(fā)展本底和基本趨勢出發(fā)，探討從重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)領(lǐng)域分別面臨的關(guān)鍵問題及其對策思考。

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中央財(cái)經(jīng)委第六次會議提出推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，是落實(shí)五次會議提出的“形成優(yōu)勢互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局”的重要舉措。國家對成渝地區(qū)的發(fā)展建設(shè)提出更高要求和期望，明確提出成渝地區(qū)要建設(shè)“具有全國影響力的重要經(jīng)濟(jì)中心、科技創(chuàng)新中心、改革開放新高地、高品質(zhì)生活宜居地，助推高質(zhì)量發(fā)展”。

當(dāng)前，國家發(fā)改委正在編制雙城經(jīng)濟(jì)圈的規(guī)劃綱要?；仡櫝捎宓貐^(qū)的規(guī)劃歷程，這個地區(qū)經(jīng)歷了07年、11年、16年三版區(qū)域規(guī)劃。16版規(guī)劃由國家發(fā)改委和住建部聯(lián)合編制，中規(guī)院也參與了這項(xiàng)工作。而本次“經(jīng)濟(jì)圈”規(guī)劃，適逢國家區(qū)域政策調(diào)整和國土空間規(guī)劃改革，如何破解區(qū)域發(fā)展現(xiàn)實(shí)問題，在各級各類規(guī)劃中落實(shí)國家要求，值得在空間規(guī)劃方面不斷思考和探索。

西部分院成立10年以來，一直扎根成渝，服務(wù)地方，主持和參與了兩地諸多重大規(guī)劃，包括成渝兩地多輪戰(zhàn)略規(guī)劃、兩省市國土空間規(guī)劃以及多個市級和區(qū)縣級國土空間規(guī)劃。同時西部分院還成立成渝城市群研究中心，圍繞成渝地區(qū)開展相關(guān)平臺建設(shè)和課題研究，組織學(xué)術(shù)論壇和研討會?；谶@樣的長期積累，形成了在新發(fā)展階段下我們對成渝地區(qū)的觀察和思考。

PART  01

從全國格局來看，成渝地區(qū)是我國新時期發(fā)展的重要戰(zhàn)略支點(diǎn)和潛力地區(qū)，是全國國土空間“H”型結(jié)構(gòu)的交匯點(diǎn)，作為西部資源環(huán)境承載力最高、人居環(huán)境條件最好的地區(qū)，已成為國家經(jīng)濟(jì)增長的“第四極”?；谶@樣的區(qū)位和本底，面對當(dāng)前國際復(fù)雜形勢和國家戰(zhàn)略調(diào)整，成渝地區(qū)承擔(dān)著助力構(gòu)建完整內(nèi)需體系、促進(jìn)國際國內(nèi)雙循環(huán)，擴(kuò)大戰(zhàn)略縱深、穩(wěn)固國家領(lǐng)土和地緣安全的多重使命。

從整體實(shí)力來看，成渝地區(qū)當(dāng)前發(fā)展水平與其目標(biāo)任務(wù)還存在顯著差距。2018年成渝地區(qū)人均GDP相當(dāng)于長三角的1/2，粵港澳大灣區(qū)的1/3；川渝兩省市高新技術(shù)企業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值不到廣東的1/4，長三角三省一市的1/5。制造業(yè)內(nèi)部仍以資本和資源密集型產(chǎn)業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力和技術(shù)含量不高，高端生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展不足。固定資產(chǎn)投資占GDP比例長期維持在高位，經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性不足。

成渝地區(qū)與沿海三大城市群經(jīng)濟(jì)水平基本情況對比

各地區(qū)高新技術(shù)企業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值（千億元）對比圖

成渝地區(qū)與沿海三大城市群歷年固定資產(chǎn)投資占GDP比重變化對比表

從空間結(jié)構(gòu)來看，成渝地區(qū)“雙核”特征顯著，中心-外圍發(fā)展水平差距明顯。成都、重慶中心城區(qū)及周邊地區(qū)發(fā)展水平高，外圍腹地縣域單元經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)薄弱，城鎮(zhèn)化缺乏可持續(xù)動力。城鎮(zhèn)體系不完善，次級節(jié)點(diǎn)能級不足。相較于沿海三大城市群，百萬級人口規(guī)模的大城市數(shù)量少規(guī)模小，缺乏諸如滬寧之間以蘇錫常為代表的200-300萬人口規(guī)模的大城市，綿陽、南充、瀘州、宜賓僅剛跨過百萬人門檻。

注：重慶數(shù)據(jù)為市統(tǒng)計(jì)局提供的2018年城市人口，其他地區(qū)數(shù)據(jù)來源于住建部《2017年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》（2017年數(shù)據(jù)），以表中城區(qū)人口（戶籍口徑）+暫住人口計(jì)算。

從近年來發(fā)展趨勢來看，成渝兩地均進(jìn)入“都市圈”快速發(fā)展時代。當(dāng)前成渝兩地中心城市的產(chǎn)業(yè)和功能外溢態(tài)勢已經(jīng)顯現(xiàn)，環(huán)中心城區(qū)的外圍地區(qū)成為了人口和經(jīng)濟(jì)的高增長地區(qū)。重慶中心城區(qū)向主城新區(qū)外溢顯著，形成環(huán)重慶工業(yè)快速增長的區(qū)域，而成都極化減緩，呈現(xiàn)中心集聚與區(qū)域外溢并存的現(xiàn)象。以重慶科學(xué)城、成都東部新區(qū)為代表的城市新區(qū)建設(shè)進(jìn)一步加快外圍地區(qū)承接功能轉(zhuǎn)移。

從都市圈內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)來看，重慶、成都都市圈中心城區(qū)人口經(jīng)濟(jì)密度已經(jīng)較高，而外圍地區(qū)發(fā)育較為不足。外圍地區(qū)人口密度僅為上海都市圈外圍地區(qū)的1/3左右，人均GDP不到1/2。這一定程度上是由于當(dāng)前重慶、成都都市圈外圍地區(qū)制造業(yè)發(fā)展仍然面臨著中心城區(qū)競爭，而上海都市圈完全進(jìn)入了生產(chǎn)服務(wù)業(yè)中心集聚、制造業(yè)外溢的階段。同時從整體生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系看，與長三角高度網(wǎng)絡(luò)化的生產(chǎn)關(guān)系相比，川渝兩地跨省域、跨地市的聯(lián)系強(qiáng)度仍然不高，重慶、成都兩個中心城市的帶動作用未充分發(fā)揮。

上海、成都、重慶都市圈近五年新注冊制造業(yè)企業(yè)（注冊資本在500萬元以上）分布

生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)企業(yè)總部和分支機(jī)構(gòu)聯(lián)系

基于上述分析，我們認(rèn)為：

不同于京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化、粵港澳大灣區(qū)合作共贏，主要面向解決區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題。成渝地區(qū)當(dāng)前更應(yīng)該面向解決整體發(fā)展水平不足的問題，把握極化不充分、兩個都市圈仍處在加快發(fā)展階段的特征，既要推動中心城市提升能級和規(guī)模，也要帶動整體生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)的完善，構(gòu)建一個體系完整的經(jīng)濟(jì)圈，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量崛起。

PART  02

結(jié)合當(dāng)前成渝地區(qū)發(fā)展階段特征，立足成渝地區(qū)盆內(nèi)-盆周自然本底差異，充分認(rèn)識當(dāng)前重慶“一區(qū)兩群”和四川“一干多支、五區(qū)協(xié)同”的發(fā)展戰(zhàn)略，在整體空間結(jié)構(gòu)上，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注成都都市圈和重慶主城都市區(qū)、區(qū)域中心城市和支點(diǎn)城市，以及成渝中軸發(fā)展走廊等優(yōu)勢地區(qū)的發(fā)展，重點(diǎn)關(guān)注盆周山地五大生態(tài)功能區(qū)以及流域地區(qū)的生態(tài)保護(hù)與整治修復(fù)。同時從兩省市區(qū)域合作視角，也應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注毗鄰地區(qū)的協(xié)同，突出合作發(fā)展示范效應(yīng)。

成渝地區(qū)空間格局示意圖

都市圈應(yīng)突出構(gòu)建多中心網(wǎng)絡(luò)化的空間結(jié)構(gòu)。尤其需注重軌道交通對都市圈的支撐作用，推動干線鐵路、城際鐵路、市域鐵路（都市快線）、城市軌道交通“四網(wǎng)融合”。重慶主城都市區(qū)明確構(gòu)建多中心、多層級、多節(jié)點(diǎn)結(jié)構(gòu)，應(yīng)重點(diǎn)建設(shè)4個支點(diǎn)城市，傳遞中心城區(qū)勢能，增強(qiáng)區(qū)域輻射帶動能力。成都都市圈近期重點(diǎn)推動成德眉資“1+3”同城化發(fā)展。

對于成渝中軸發(fā)展走廊，應(yīng)緊抓區(qū)域交通走廊對城際時空關(guān)系變化所帶來產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)遇，學(xué)習(xí)借鑒長三角G40、G60創(chuàng)新走廊建設(shè)，以創(chuàng)新為引領(lǐng)集聚發(fā)展要素，推動成渝中部地區(qū)發(fā)展，迅速壯大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，破解“中部塌陷”困境。

當(dāng)前兩地簽署了《川渝毗鄰地區(qū)合作共建區(qū)域發(fā)展功能平臺推進(jìn)方案》，明確三大片區(qū)、九大平臺等一系列合作方案。學(xué)習(xí)借鑒長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，以邊界地區(qū)協(xié)調(diào)打造協(xié)同示范。如萬達(dá)開川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)，面向渝東北、川東北的綠色協(xié)同發(fā)展，探索后發(fā)地區(qū)“統(tǒng)籌發(fā)展”。遂潼一體化發(fā)展先行區(qū)，面向成渝中部產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新，打造成渝發(fā)展主軸現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)聚集地。

成渝地區(qū)是國家重要的淡水資源戰(zhàn)略儲備庫，是國家生物多樣性、水土保持、水源涵養(yǎng)的重要保護(hù)區(qū)。但當(dāng)前流域水資源保護(hù)與利用矛盾突出，流域水環(huán)境污染、生物多樣性減退、石漠化、水土流失等生態(tài)問題嚴(yán)峻，地震、洪水等自然災(zāi)害威脅嚴(yán)重。重點(diǎn)要聚焦以下兩方面：

一是區(qū)域生態(tài)廊道建設(shè)為抓手，推動流域協(xié)同治理。因地制宜開展生態(tài)治理和修復(fù)工作，協(xié)調(diào)跨界地區(qū)環(huán)境問題，建立統(tǒng)一的治理標(biāo)準(zhǔn)。

二是要加強(qiáng)災(zāi)害風(fēng)險評估，科學(xué)明確城鄉(xiāng)空間布局。加強(qiáng)地震、洪水等地質(zhì)災(zāi)害重點(diǎn)區(qū)域識別，審慎控制地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險大區(qū)域的城鎮(zhèn)規(guī)模。

當(dāng)前成渝地區(qū)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群化水平還不高，核心產(chǎn)業(yè)仍然高度聚集在中心城區(qū)，外圍區(qū)域缺乏高水平的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。成渝地區(qū)要立足產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢互補(bǔ)，加快產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，推動產(chǎn)業(yè)升級壯大，共同發(fā)揮對周邊云貴地區(qū)以及廣大西部地區(qū)的帶動作用。重點(diǎn)要聚焦以下四方面：

一是順應(yīng)產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整規(guī)律，加快優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群布局。要以增強(qiáng)優(yōu)勢地區(qū)產(chǎn)業(yè)能級為導(dǎo)向，重點(diǎn)在都市圈和廊道節(jié)點(diǎn)布局汽車、電子信息、裝備等產(chǎn)業(yè)。以加快后發(fā)地區(qū)工業(yè)化進(jìn)程為導(dǎo)向，著力在川東北、渝東北等地區(qū)布局消費(fèi)品等產(chǎn)業(yè)。

二是以創(chuàng)新走廊建設(shè)，推動創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展。依托成渝地區(qū)主要交通走廊，建設(shè)成渝科創(chuàng)大走廊，重點(diǎn)沿走廊以“一城多園”模式共建西部科學(xué)城，以重慶科學(xué)城、成都科學(xué)城為核心，統(tǒng)籌區(qū)域創(chuàng)新資源，構(gòu)建區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新共同體。

成渝創(chuàng)新走廊空間格局

三是以一二三產(chǎn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)共融和鄉(xiāng)村振興。深入推進(jìn)成渝國家城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)建設(shè)，立足成渝地區(qū)“城鄉(xiāng)雙棲、工農(nóng)兼業(yè)”的特征，借鑒日本等地經(jīng)驗(yàn)，釋放鄉(xiāng)村農(nóng)文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿?，促進(jìn)城鄉(xiāng)人口對流，推進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)。

四是以巴蜀文化旅游走廊共建，塑造世界級文化品牌。注重巴蜀文化整體保護(hù)，共建文化旅游走廊，推動文旅產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，共同打造巴蜀特色的國際消費(fèi)目的地。

成渝地區(qū)天然氣、水能和頁巖氣資源在全國的重要性

成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，對構(gòu)建新時代國家戰(zhàn)略格局具有重要意義。做好成渝地區(qū)空間規(guī)劃工作，充分發(fā)揮規(guī)劃戰(zhàn)略引領(lǐng)作用，是實(shí)現(xiàn)成渝地區(qū)空間高質(zhì)量發(fā)展的有力支撐。

一是要做好整體謀劃，對標(biāo)對表找準(zhǔn)差距，在發(fā)展空間、重大設(shè)施等方面做好規(guī)劃預(yù)研預(yù)控；

二是要做好聚焦研究，設(shè)定有限目標(biāo)，對生態(tài)共建共保、區(qū)域綜合交通、巴蜀文化、實(shí)施保障制度等課題進(jìn)行深入研究。

三是要做好協(xié)調(diào)工作，立足發(fā)展特征，識別關(guān)鍵問題，解決好區(qū)域發(fā)展的瓶頸和矛盾。

希望業(yè)界、學(xué)界能加強(qiáng)合作，將科學(xué)的規(guī)劃和研究落實(shí)在成渝地區(qū)的大地上，一起推動成渝地區(qū)規(guī)劃事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。我院計(jì)劃在今年11月底完成成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈國土空間規(guī)劃初步成果，并舉行關(guān)于成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的學(xué)術(shù)研討會，屆時誠邀各位專家學(xué)者能來再次蒞臨重慶，共同為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)出謀劃策。

發(fā)言整理者：中規(guī)院西部分院規(guī)劃二所  謝亞