建筑施工領(lǐng)域管理問題，是多年來一直困擾工商部門的重要難題，也是眾多工商干部望而卻步的管理盲區(qū)。在多年的執(zhí)法實踐中，對于建筑施工領(lǐng)域該如何介入管理，眾說紛紜、難成共識，對此，本人結(jié)合工作實踐，談一點粗淺的看法。
一.建筑施工領(lǐng)域違法行為的主要表現(xiàn)
(一)掛靠、借用別的企業(yè)有效資質(zhì)中標(biāo)，蒙混過關(guān)
在招投標(biāo)過程中，一些不具備施工資質(zhì)條件，但是很有經(jīng)濟(jì)實力或者擁有一定社會關(guān)系的個人，運用自己的社會關(guān)系承攬到施工工程，取得中標(biāo)的機會，與真正具備資質(zhì)條件的企業(yè)合作或者通過簽訂給付1%或者2%管理費方式，借用或者掛靠具備條件而又沒有足夠社會關(guān)系的施工企業(yè)的資質(zhì)，由該企業(yè)提供全部中標(biāo)所需要的文件和證件，簽訂不承擔(dān)任何法律責(zé)任的掛靠協(xié)議，實現(xiàn)中標(biāo)目的，而實際現(xiàn)場施工完全由這些個人以中標(biāo)單位名義組織指揮操作，中標(biāo)單位實際并不參與施工。大多數(shù)施工現(xiàn)場從項目經(jīng)理到各施工隊負(fù)責(zé)人以及技術(shù)人員等都不是中標(biāo)單位的人員，不能提供有效的與中標(biāo)單位的關(guān)系證明。
(二)非法肢解轉(zhuǎn)包工程，欲蓋彌彰
盡管法律法規(guī)明文禁止、盡管在業(yè)主與中標(biāo)單位簽訂的中標(biāo)合同里也明確規(guī)定，不準(zhǔn)將工程轉(zhuǎn)包給無資質(zhì)的人員施工，盡管許多施工隊也采取各種手段巧立名目、百般遮掩，但是，在施工現(xiàn)場檢查還是發(fā)現(xiàn)，這些施工隊按照不同的工序，將總包工程又分為若干小項目，公然與不能提供任何資質(zhì)和營業(yè)執(zhí)照的人員簽訂了工程轉(zhuǎn)包合同，為其提供原材料，按照實際工程量和工程進(jìn)度結(jié)算承包費用，俗稱輕包工程，由這些人員獨立組建不同的施工隊伍，具體組織現(xiàn)場施工。
(三)大量社會個人無證無照運輸車輛和工程機械充斥建筑市場，逍遙法外
在施工現(xiàn)場除了一些較大的建筑公司有自己專用的工程車隊和工程機械外，有大量的無證無照工程運輸車(自卸車)、吊車、壓路機、平路機、鏟車、灑水車、挖掘機以及攪拌機、提升機、塔吊等機械設(shè)備，還有專門提供架桿、頂板、模具等出租業(yè)務(wù)的無照個人經(jīng)營者，為建筑市場推銷水泥磚、空心磚、框架填充塊、鋼筋、水泥、沙子、石子、門窗等建筑材料和裝潢材料的無照經(jīng)營者，以及提供裝潢服務(wù)的個人裝潢游擊隊。建筑市場為非法施工、無照經(jīng)營提供了極大的便利，成了非法施工的樂園、無照經(jīng)營的天堂。
二、工商部門不能有效介入建筑施工領(lǐng)域監(jiān)管的原因
(一)研究不深、調(diào)研不夠、辦法不多
由于執(zhí)法者自身執(zhí)法能力的制約和局限，沒有足夠的法律法規(guī)知識積累，沒有詳細(xì)的調(diào)查研究，對自己的職能職責(zé)認(rèn)識不清，對工商部門管理建筑施工領(lǐng)域的管轄權(quán)和執(zhí)法權(quán)持懷疑態(tài)度，看不出問題、查不出錯誤，無從下手。
(二)勢力較大、干擾較多、進(jìn)退兩難
施工隊都有一定的社會關(guān)系，許多項目又是政府依賴發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)的面子工程，而且向施工企業(yè)作出了協(xié)調(diào)各方面關(guān)系加以保護(hù)的承諾，所以一些施工企業(yè)肆無忌憚、有恃無恐。在依法采取強制扣留封存措施時，施工單位極不配合，沒有專業(yè)駕駛操作人員，又無法移動這些笨重設(shè)備，現(xiàn)場封存時，施工單位拒絕保管。工商部門如果按照無照經(jīng)營定性就必須予以取締，甚至移交公安部門追究刑事責(zé)任，礙于地方政府的情面，取締是不可能實現(xiàn)的。如果不按照無照經(jīng)營查處，又構(gòu)成失職行為，執(zhí)法不作為。所以，許多人不敢輕易接手這個燙手山芋，有意回避。
(三)條件較差、成本較高、查處困難
由于施工單位、施工現(xiàn)場大多數(shù)條件較差，辦公簡陋，資料不全，復(fù)印取證等條件不具備，取證困難。一部分違法轉(zhuǎn)包工程和無照施工違法行為，隨著工程的完工而離開現(xiàn)場，查處不及時則無法查證。許多工程涉及環(huán)節(jié)較多，查證違法行為需要大量的調(diào)查取證，需要一定的執(zhí)法經(jīng)費，辦案時限要求緊，執(zhí)法成本費用較大，給管理增加了難度。
(四)政令不一、要求不同、管理混亂
由于多年來對建筑市場疏于管理，沒有形成一定的約束機制，所以，一些施工單位對工商部門的管理持懷疑態(tài)度，心中不服，或以政府承諾相要挾，采取軟磨硬泡、敷衍應(yīng)付等手段，相互包庇，掩蓋事實，變相阻撓執(zhí)法，對工商部門下達(dá)的限期法律文書置之不理，我行我素。各地區(qū)、各部門又政令不齊、口徑不一，造成執(zhí)法不公，各施工單位互相攀比、相互串通、對抗執(zhí)法。
三、建筑施工領(lǐng)域違法行為查處對策
(一)從審查工程招投標(biāo)入手，查處非法招投標(biāo)行為
按照《建筑市場管理規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，對于發(fā)包方利用發(fā)包權(quán)索賄受賄、收受“回扣”，或者將工程發(fā)包給不符合資質(zhì)等級單位承擔(dān)的，除沒收非法所得外，處以二萬元以下的罰款。因此，查施工單位的問題首先要從源頭查起。
(二)從要求異地施工企業(yè)進(jìn)行備案登記入手，查施工企業(yè)的經(jīng)營資格
按照國家工商行政管理局的答復(fù)要求，企業(yè)法人異地施工要進(jìn)行備案登記，具體備案手續(xù)由地方工商行政管理局確定。因此，工商部門在要求企業(yè)法人異地施工備案時，要對其企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照、施工單位資質(zhì)、中標(biāo)合同、法定代表人及項目負(fù)責(zé)人身份證及任職文件、公章等進(jìn)行原件審查，從而審查施工單位的主體資格以及是否具備施工條件。
(三)從核實現(xiàn)場施工人員身份入手，查處出讓、借用資質(zhì)中標(biāo)行為
按照《建筑市場管理規(guī)定》任何單位和個人都不得出讓資質(zhì)證書、營業(yè)執(zhí)照、圖簽、銀行賬號等。要通過核實施工現(xiàn)場負(fù)責(zé)人(項目經(jīng)理)、技術(shù)人員、其他管理人員身份，要求中標(biāo)單位提供這些人的任職文件或者聘書、聘用合同，人事檔案、歷年工資表，技術(shù)人員提供相應(yīng)的技術(shù)資格證，就職單位證明等。查閱中標(biāo)單位財務(wù)資料，核實投標(biāo)保證金和施工保證金以及投標(biāo)與施工前期費用的財務(wù)票據(jù)資料。提取中標(biāo)單位與實際施工個人簽訂的掛靠合同或者借用資質(zhì)合同(協(xié)議)，提取借用資質(zhì)或者掛靠的個人給付中標(biāo)單位管理費的證明，提取中標(biāo)單位管理費收入財務(wù)資料證明等。根據(jù)調(diào)查掌握的證據(jù)，對出讓、轉(zhuǎn)借資質(zhì)、營業(yè)執(zhí)照違法行為的中標(biāo)單位可以按照《建筑市場管理規(guī)定》進(jìn)行立案處罰。對不具備相關(guān)資質(zhì)、未辦理營業(yè)執(zhí)照承包工程施工的個人按照《無照經(jīng)營查處取締辦法》立案處罰。
(四)從不同的工程工序入手，查處非法轉(zhuǎn)包工程、無照施工、無照生產(chǎn)行為
按照《建筑市場管理規(guī)定》，承包工程施工，必須自行組織完成或按照有關(guān)規(guī)定分包部分工程，不得非法轉(zhuǎn)包。在施工現(xiàn)場提取轉(zhuǎn)包施工合同，施工現(xiàn)場組織機構(gòu)設(shè)置、人員分工聯(lián)絡(luò)表、安全生產(chǎn)責(zé)任狀等相關(guān)資料，向有關(guān)當(dāng)事人詢問，證實合同轉(zhuǎn)包的事實經(jīng)過，提取工程轉(zhuǎn)包后承包費用結(jié)算情況財務(wù)資料，核實承包人相關(guān)的資質(zhì)和營業(yè)執(zhí)照情況，根據(jù)取得的證據(jù)，對違法轉(zhuǎn)包工程的發(fā)包人可以按照《建筑市場管理規(guī)定》進(jìn)行立案處罰。對未取得相關(guān)資質(zhì)、未辦理營業(yè)執(zhí)照承包工程施工的個人按照《無照經(jīng)營查處取締辦法》立案處罰。
(五)從施工隊支付的工人工資、租賃費，工程車輛、工程機械權(quán)屬關(guān)系用入手，查處未經(jīng)審批、無照從事工程運輸、工程施工的社會個人工程車輛、工程機械無照經(jīng)營行為
依據(jù)《無照經(jīng)營查處取締辦法》任何單位和個人不得違反法律、法規(guī)的規(guī)定，從事無照經(jīng)營。各級工商行政管理部門應(yīng)當(dāng)依法履行職責(zé)，及時查處其管轄范圍內(nèi)的無照經(jīng)營行為。對于無照經(jīng)營行為，由工商行政管理部門依法予以取締，沒收違法所得;觸犯刑律的，依法追究刑事責(zé)任;尚不夠刑事處罰的，根據(jù)情節(jié)處以罰款。在施工現(xiàn)場提取工程車輛、工程機械設(shè)備的產(chǎn)權(quán)歸屬資料(購置發(fā)票、車輛登記證、行駛證或者其他證明資料)，向相關(guān)當(dāng)事人做詢問筆錄，證實個人車輛購置及施工情況、收入情況、未依法辦理相關(guān)審批和營業(yè)執(zhí)照情況等，提取施工單位雇用個人車輛的合同、協(xié)議以及費用結(jié)算情況證明資料，根據(jù)以上證據(jù)，對未經(jīng)審批，未辦理營業(yè)執(zhí)照而進(jìn)行工程運輸、工程施工的個人按照《無照經(jīng)營查處取締辦法》立案處罰。
(六)從審查相關(guān)資質(zhì)證照入手，審查施工監(jiān)理單位的資格
按照《建筑市場管理規(guī)定》，承擔(dān)建設(shè)監(jiān)理業(yè)務(wù)的單位，必須持有建設(shè)行政主管部門核發(fā)的資質(zhì)證書和工商行政管理機關(guān)核發(fā)的營業(yè)執(zhí)照，嚴(yán)禁無證、照或越級承擔(dān)建設(shè)監(jiān)理業(yè)務(wù)。要求監(jiān)理單位提交營業(yè)執(zhí)照、監(jiān)理單位資質(zhì)證書、技術(shù)人員資格證書、監(jiān)理合同，審查其經(jīng)營資格，發(fā)現(xiàn)問題，按照有關(guān)規(guī)定處理。同時按照物價部門相關(guān)規(guī)定，審查其監(jiān)理收費行為，查處違規(guī)收費行為。
(七)從依法采取行政強制措施入手，嚴(yán)厲打擊無照經(jīng)營行為
依據(jù)《無照經(jīng)營查處取締辦法》，縣級以上工商行政管理部門對涉嫌無照經(jīng)營行為進(jìn)行查處取締時，可以責(zé)令停止相關(guān)經(jīng)營活動;查封、扣押與無照經(jīng)營行為有關(guān)的合同、票據(jù)、賬簿以及其他資料;查封、扣押專門用于從事無照經(jīng)營活動的工具、設(shè)備、原材料、產(chǎn)品(商品)等財物;查封有證據(jù)表明危害人體健康、存在重大安全隱患、威脅公共安全、破壞環(huán)境資源的無照經(jīng)營場所。拒絕、阻礙工商行政管理部門依法查處無照經(jīng)營行為，構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機關(guān)依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》的規(guī)定予以處罰;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。據(jù)此可以對那些不配合監(jiān)督檢查的施工隊依法強制其服從管理，打擊違反分子的囂張氣焰。
(八)從查處無照經(jīng)營案件入手，依法追究相關(guān)違反者責(zé)任
依據(jù)《無照經(jīng)營查處取締辦法》，知道或者應(yīng)當(dāng)知道屬于本辦法規(guī)定的無照經(jīng)營行為而為其提供生產(chǎn)經(jīng)營場所、運輸、保管、倉儲等條件的，由工商行政管理部門責(zé)令立即停止違法行為，沒收違法所得，并處2萬元以下的罰款;為危害人體健康、存在重大安全隱患、威脅公共安全、破壞環(huán)境資源的無照經(jīng)營行為提供生產(chǎn)經(jīng)營場所、運輸、保管、倉儲等條件的，并處5萬元以上50萬元以下的罰款。當(dāng)事人擅自動用、調(diào)換、轉(zhuǎn)移、損毀被查封、扣押財物的，由工商行政管理部門責(zé)令改正，處被動用、調(diào)換、轉(zhuǎn)移、損毀財物價值5%以上20%以下的罰款;拒不改正的，處被動用、調(diào)換、轉(zhuǎn)移、損毀財物價值1倍以上3倍以下的罰款。因此，對于執(zhí)法過程中遇到的此類違法行為也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)懲不貸。
四、工作建議
(一)明確職權(quán)、統(tǒng)一方法
工商部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確管轄建筑工程施工領(lǐng)域的管理職權(quán)和職責(zé)，統(tǒng)一管理方法，將建筑工程施工統(tǒng)一納入管理范圍，不能知難而退，要從工程項目招投標(biāo)開始介入管理，制定統(tǒng)一的管理要求和管理措施，地區(qū)同步、全線共管、步調(diào)一致，形成齊抓共管的合力。
(二)提前介入、統(tǒng)一行動
由于建筑施工的周期性、季節(jié)性、時效性特點，工商部門應(yīng)當(dāng)提前做好相關(guān)準(zhǔn)備、廣泛宣傳工商行政管理法律法規(guī)政策，由上級工商部門統(tǒng)一組織實施管理，下級工商部門密切配合，從工程業(yè)主單位入手，統(tǒng)一指揮、全程監(jiān)管，減少執(zhí)法的干擾和阻力，提高監(jiān)管的效率和效果。
(三)協(xié)調(diào)地方、主動溝通
工商部門要主動向地方黨委政府匯報情況，爭取地方黨委政府的理解和支持，避免施工單位一面之詞，造成不必要的誤會和影響，在法律和地方政策之間，找準(zhǔn)恰當(dāng)?shù)那腥朦c，既保證問題的妥善解決，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又要達(dá)到打擊違法的目的。
(四)部門聯(lián)合、齊抓共管
政府部門應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一組織工商、公安、交警、運管、建設(shè)、草原監(jiān)理所、公路管理、安監(jiān)等部門聯(lián)合檢查，按照各自的職能統(tǒng)一實施管理，形成社會各職能管理部門齊抓共管的局面，杜絕施工單位的僥幸心理，使違法行為沒有生存的空間。同時，也可以實現(xiàn)綜合執(zhí)法，減少對建筑施工工程的干擾。
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